Invalidez del contrato administrativo
| Autor | Carlos Botassi |
| Páginas | 201-224 |
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Quienes celebran un contrato regido preponderantemente por el Derecho Administrativo poseen la facultad de dar nacimiento a una situación jurídica hasta entonces inexistente. No pueden, sin embargo, hacerlo con una libertad ilimitada, sus poderes se encuentran regulados no sólo en los tiempos posteriores a su celebración (ejecución de lo convenido) sino también en los momentos iniciales. Si las normas y principios que regulan el acuerdo de voluntades son transgredidas se presentan consecuencias de diversas especies según sea la magnitud el desconocimiento del orden jurídico. En el Derecho Privado esos efectos, por cierto negativos, son concebidos como una sanción, es decir el medio del que se vale el legislador para intentar asegurar la eficacia de las normas que establecen el régimen del contrato. En el Derecho Administrativo, en cambio, la invalidez de los contratos imperfectos es consecuencia del principio de legalidad que impide la violación del orden jurídico e impone restablecer el estado de situación previo al convenio defectuoso1. En otras palabras: todo contrato estatal preponderantemente regido por el Derecho Público debe Page 202 ajustarse a determinados recaudos legales. Cuando éstos no han sido regularmente atendidos el convenio registra algún grado de invalidez. Ello obliga, a quienes procuran abordar una descripción de su régimen, a efectuar liminarmente un repaso relativo a los elementos o requisitos que pueden verse afectados debido a una defectuosa implementación, debido a que los mismos aparecen expresamente impuestos por la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos (LNPA, en rigor dec. ley 19.549/72, reformada por el decreto de necesidad y urgencia 1023/01).
Liminarmente conviene recordar que "toda contratación de la Administración Nacional se presumirá de índole administrativa, salvo que de ella o de sus antecedentes surja que está sometida a un régimen de Derecho Privado"2, razón por la cual la cuestión de los requisitos legalmente imprescindibles y su vinculación con la teoría de las nulidades adquiere todavía mayor relevancia. De todos modos entendemos que las reglas y principios vinculados a la invalidez o ineficacia de los contratos administrativos resultan también de aplicación a los llamados contratos civiles de la Administración ya que no existen razones lógicas o jurídicas para prohijar un régimen diferente. Sobre todo si, como se verá al final de este capítulo, no se reconoce al Fisco el privilegio de la decisión administrativa anulatoria per se (predicada respecto de los contratos administrativos) y se considera imprescindible -en todos los casos- la intervención judicial.
Algunos defectos frecuentes en los contratos privados suelen presentarse en los contratos públicos (vicios de la voluntad, incapacidad del sujeto particular, falencia en la forma, ilicitud del objeto). Otros, en cambio, resultan exclusivos de los contratos administrativos como la incompetencia del funcionario firmante, la falta de adecuación del gasto comprometido al presupuesto fiscal en curso, la ausencia o defecto del procedimiento precontractual, etc. Es posible advertir, incluso, la existencia de vicios respecto del sujeto privado que sólo pueden presentarse en un contrato público, como la falta de inscripción en regla o la suspensión en el registro de licitadores y la existencia de un proceso penal por defraudación fiscal. Page 203
El decreto ley 19.549/72 (LNPA), modificado por el decreto de necesidad y urgencia nº 1023/01, establece en su artículo y párrafo final la aplicación directa 3 de su Título III (" Requisitos esenciales del acto administrativo ") a los contratos públicos, " en cuanto fuere pertinente "4, aportando un punto de partida insoslayable para nuestro análisis. Antes del dictado del decreto 1023/01 CASSAGNE había considerado aplicable a los contratos administrativos los artículos 7 y 14 de la LNPA (requisitos de validez, nulidad y anulabilidad de los actos administrativos unilaterales)5.
La Ley de Contratos de las Administraciones Públicas de España nº 13 del 18.5.95, en cambio, efectúa una exigua enumeración que no alcanza a configurar una descripción casuística, partiendo de la regla general que enuncia en su artículo 62: "Los contratos regulados en la presente ley serán inválidos cuando lo sea alguno de sus actos preparatorios o el de adjudicación y cuando concurra alguna de las causas de Derecho Administrativo o de Derecho Civil a que se refieren los artículos Page 204 siguientes ". Los motivos concretos de " nulidad de Derecho Administrativo " son: vicios de procedimiento; falta de capacidad o solvencia económica o profesional del particular cocontratante; incompatibilidades del mismo; ausencia de partida presupuestaria (art. 63), considerándose " causas de anulabilidad de Derecho Administrativo ": " las demás infracciones del ordenamiento jurídico " y en especial de las reglas de la propia Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (art. 64). A su turno el artículo 67 aclara que "la invalidez de los contratos por causas reconocidas en el Derecho Civil se sujetará a los requisitos y plazos establecidos en el ordenamiento civil, pero el procedimiento para hacerlas valer se someterá a lo previsto en los artículos anteriores para los actos administrativos anulables".
Más allá de compartir la crítica que mereciera el tratamiento de la invalidez contractual en la normativa española debido a "la pavorosa escasez de su contenido" 6, resulta deseable entre nosotros el dictado de una ley del Congreso o ley formal que regule la materia atinente a los contratos que celebra el Estado, diferenciando su régimen del reservado en la LNPA para los actos administrativos unilaterales.
Limitando la referencia a los fallos de la Corte Suprema de Justicia de la Nación cabe recordar que ese Alto Tribunal -en referencia al régimen de los actos administrativos y antes de la sanción de la LNPA en el año 1972- había resuelto que las reglas del Código Civil acerca de las nulidades de los actos jurídicos, al representar una construcción lógica basada en la justicia, resultaban extensibles al Derecho Administrativo, "con las discriminaciones impuestas por la naturaleza propia de lo que constituye la sustancia de esta última disciplina"7. Page 205
Más tarde, vigente ya la LNPA, el Alto Tribunal sostuvo "que la invalidez de los actos de Derecho Público ha de enjuiciarse según las normas de la materia iuspublicista sin que a ello se oponga el recurso a las reglas del Código Civil en cuanto éstas guarden congruencia con la naturaleza, fines y garantías propios de aquellos actos en modo que las categorías relativas a la invalidez, oriundas de la citada fuente del Derecho Privado, puedan concebirse como principios generales del Derecho"8.
En fecha más reciente la Corte Nacional consolidó la tendencia hacia una categorización autónoma de las nulidades administrativas en la causa "S.A. Organización Coordinadora Argentina (OCA) c/ S.I.D.E"9, cuando, luego de recordar la doctrina de "Pustelnik", aclaró que la analogía con el sistema del Derecho Privado "resulta desde todo punto de vista innecesaria cuando la propia ley administrativa regula directamente los hechos materia del caso; por lo que, antes de establecer si el Estado Nacional puede invocar en su favor el notorio desequilibrio de las prestaciones en los términos del art. 954 del Cód. Civil, corresponde examinar la validez del convenio de prórroga y del acto revocatorio subsiguiente a la luz del régimen de nulidades previsto en la ley 19.549 " (Considerando 5º).
Se advierte entonces una evolución hacia la sustantividad de una teoría de la invalidez en materia de actos administrativos que, para su completa consolidación, debería orientarse hacia la diferenciación de la ineficacia de las decisiones unilaterales del Estado y los contratos que celebra; toda vez que los primeros constituyen actos unilaterales de imperio, mientras estos últimos son el producto de un acuerdo de voluntades que da nacimiento a derechos y obligaciones recíprocos. Page 206
La determinación del vínculo entre los vicios que pueden afectar la regularidad del contrato y su consecuencia jurídica (inexistencia, nulidad o nulidad absoluta y anulabilidad o nulidad relativa), constituye uno de los capítulos más debatidos de nuestra disciplina. A semejanza de lo que ocurre en materia de actos administrativos unilaterales, las falencias registradas por los acuerdos regidos preponderantemente por el Derecho Público han dividido a la doctrina a la hora de definir sus consecuencias. Nadie duda de que, en una clara relación causaefecto, la falencia de un elemento o requisito esencial impide la perfección del contrato10; la disputa pasa por correlacionar cada defecto-antecedente con un resultado-consecuencia. Desde luego que no se trata de una discusión meramente teórica ya que la manera en que se completen los claros de la grilla tendrá consecuencias prácticas fundamentales. Así por ejemplo si se postula que la incompetencia del órgano en razón del grado, en todos los casos, acarrea...
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