III. Clases
| Autor | Roberto Dromi |
| Páginas | 305-330 |
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Pueden individualizarse, de acuerdo con el contenido y según su vinculación con la ley, cinco clases de reglamentos: subordinados o de ejecución, autorizados o de integración, autónomos o independientes, de necesidad y urgencia y delegados.
Son los que dicta el órgano ejecutivo en ejercicio de atribuciones constitucionales propias, con el objeto de hacer posible la aplicación y el cumplimiento de las leyes.
Se los califica como reglamentos de ejecución de acuerdo con el contenido y también se los llama de subordinación, como forma de expresar la relación normativo jerárquica que existe entre el reglamento y la ley1. Page 306
Estos reglamentos complementan la ley en su desarrollo particular, pero no la suplen ni mucho menos la limitan o rectifican. En primer término, no la suplen porque existen materias reservadas a la ley y sólo abordables normativamente por ésta2; en segundo lugar, la articulación entre ley y reglamento se hace sobre el principio formal de la jerarquía normativa, en virtud del cual la ley le precede; por ello los jueces no pueden aplicar reglamentos ni otras disposiciones de cualquier clase que estén en desacuerdo con las leyes.
Ahora bien, no son reglamentables las leyes que no ejecuta la Administración. Sería absurdo, por ejemplo, que el Poder Ejecutivo reglamentara el Código Civil) o el Código de Comercio; si lo hiciera, sería un reglamento ilegítimo, salvo autorización expresa del ordenamiento jurídico, en cuyo caso se trataría de un reglamento autorizado o de integración, como veremos.
Podemos señalar, respecto del reglamento subordinado o de ejecución que: Page 307
- En principio, las leyes deben cumplirse desde el momento de su promulgación y publicación, por lo cual no dependen en modo alguno de que el órgano ejecutivo decida reglamentarlas o no.
- La facultad reglamentaria del órgano ejecutivo deriva expresamente de la Constitución nacional3 En virtud de esta expresa disposición constitucional, sería innecesario que las leyes objeto de la reglamentación establezcan la conocida frase: "esta ley será reglamentada por el Poder Ejecutivo...".
- Es un reglamento dirigido fundamentalmente a los propios agentes de la Administración, a fin de que sepan a qué atenerse y cómo proceder en los distintos casos4.
- La misma Constitución nacional o provinciales que los autoriza establecen ciertas limitaciones a la competencia del órgano ejecutivo, quien no puede alterar su espíritu con excepciones reglamentarias. La actividad reglamentaria en estos casos está limitada y encauzada por la norma legal. No sólo debe respetar la letra, sino también el espíritu de la ley. Un reglamento que no respetare dicha limitación sería ilegal y, por supuesto, nulo, como simple consecuencia de la prevalencia de la ley violada5. Page 308
- El reglamento de ejecución sólo puede ser dictado por el órgano ejecutivo en los órdenes nacional y provincial. También puede corresponder al jefe de gabinete, ya sea en el ejercicio de competencias propias o por delegación del presidente6 o a las entidades descentralizadas, por norma legislativa expresa. Page 309
Estos reglamentos emanan de una expresa habilitación legislativa y no de la facultad reglamentaria normal del Poder Ejecutivo, como la que poseen dependencias nacionales, que por vía de resoluciones, ordenanzas y circulares, ponen en ejecución la policía financiera, tributaria, fiscal y aduanera, entre otras.
Son los que emite el órgano Ejecutivo en virtud de una habilitación que le confiere expresamente el órgano Legislativo.
Es una ampliación de las facultades reglamentarias del Ejecutivo mediante autorización del Legislativo.
No se trata de reglamentos delegados, pues el órgano Legislativo no delega facultades propias al órgano ejecutivo, sino tan sólo permite que este último dicte ciertas y determinadas normas dentro del marco legal prefijado por el legislador. Por ello, es correcto hablar de reglamentos de integración o reglamentos autorizados.
En estos casos la ley establece el principio jurídico general, dejando a la Administración la facultad de completar, interpretar e integrar ese principio, precisándolo circunstancialmente. El reglamento viene, entonces, a completar e integrar el ordenamiento jurídico positivo, en virtud de una autorización legislativa expresa, lo cual no significa delegación de esta función7. Page 310
Ahora bien, para que la habilitación sea constitucional la política legislativa debe ser trazada con claridad y mesurada, según de qué materia se trate8.
Es un poder normativo conferido singularmente para el caso concreto por el órgano Legislativo a favor del Ejecutivo. Es una habilitación a la Administración que, por vía singular, amplía su competencia normativa respecto de la materia concreta a que ha sido autorizada, pero no importa una abdicación general del órgano legislativo.
La ley de habilitación debe ser citada expresamente en cada reglamento, determinando el contenido y la extensión de las facultades con que habilita al Ejecutivo. Page 311
Se los llama reglamentos autónomos o independientes porque su emanación no depende de ley alguna y regulan el servicio administrativo9.
Son típicos reglamentos de organización administrativa, que en general no rigen ni regulan la actividad de los particulares, ni de terceros extraños a la Administración.
Son los reglamentos praeter legem que en principio dicta el jefe de gabinete bajo la denominación de decisiones administrativas, en razón de ejercer la jefatura de la administración general del país10. No se subordinan a ninguna ley formal y rigen el funcionamiento interno de la Administración. Page 312
Esta modalidad reglamentaria, además de manifestarse a través de las decisiones del jefe de gabinete, se exterioriza por medio de instrucciones y circulares que tienen, en principio, efecto dentro de la Administración y están destinadas a sus agentes para asegurar su buen funcionamiento. No producen por regla general efectos jurídicos inmediatos respecto de los administrados.
Las instrucciones y circulares son expresiones del poder jerárquico11, pues contienen directivas de los órganos superiores a los agentes subordinados sobre el modo de ejercicio de las funciones12, a fin de asegurar la celeridad, economía, sencillez, eficacia y transparencia de los trámites. Page 313
Son reglamentos internos de la Administración, que obligan a quienes de ella dependen, sin que se establezca, en principio, relación jurídica alguna con el particular o administrado.
El jefe de gabinete de ministros, en su carácter de administrador general del país puede expedir los actos y reglamentos necesarios para ejercer las facultades que le son conferidas por la Constitución y las que le delegue el presidente de la Nación Sin perjuicio de esta competencia, también los ministerios y órganos directivos de entes descentralizados son en principio los órganos superiores competentes para dirigir e impulsar la acción de sus inferiores jerárquicos mediante órdenes, instrucciones, circulares y reglamentos internos13.
Las instrucciones y circulares son obligatorias para el agente público y su incumplimiento puede imponerle responsabilidades administrativas14. Así, la orden emanada de un superior jerárquico, ya sea como instrucción o como circular, es una obligación legal exigida a los agentes del Estado cuyo incumplimiento genera responsabilidades ante la misma Administración y ante los administrados, que tienen derecho a que los agentes públicos cumplan con sus obligaciones15. Todo Page 314 ello sin perjuicio del agravio que al administrado le puede causar el acto estatal emitido en ejecución de la instrucción o circular; agravio que autoriza la promoción de los recursos administrativos y judiciales pertinentes.
Las instrucciones y circulares no pueden ser impugnadas administrativa o jurisdiccionalmente por los administrados; todo ello sin perjuicio del agravio que pueda causar el acto administrativo emitido en ejecución de la instrucción o circular16.
Si bien la eficacia de los reglamentos requiere su publicación oficial, las instrucciones, órdenes y circulares como reglamentos autónomos están exceptuadas de este requisito, en tanto se refieren a la estructura orgánica de la Administración, entrando en vigencia sin necesidad de su publicación, como ya lo señalamos17.
El Poder Ejecutivo no puede emitir disposiciones de carácter legislativo. Sin embargo, la Constitución Nacional posibilita el dictado de reglamentos de necesidad y urgencia18. Page 315
Estos reglamentos o decretos de necesidad y urgencia no emanan de la facultad reglamentaria normal del Poder Ejecutivo, sino de una expresa habilitación constitucional.
El principio de prohibición que pesa sobre el Poder Ejecutivo para dictar leyes sufre una excepción cuando concurren circunstancias que no admiten los tiempos normales que requiere la elaboración legislativa.
Por lo demás, se compromete en su dictado no sólo al presidente, sino a todo el gabinete de...
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