Sentencia Definitiva de SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA PROVINCIA, 14 de Abril de 2004, expediente I 2135

• Presidente: de Lázzari-Negri-Hitters-Salas-Roncoroni-Genoud-Kogan-Pettigiani
• Fecha de Resolución: 14 de Abril de 2004
• Emisor: SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA PROVINCIA

Dictamen de la Procuración General:

I- Wal-Mart Argentina S.A. por medio de apoderado promueve la presente demanda de inconstitucionalidad de la Ordenanza 8856, sancionada por el H.C.D. de la ciudad de La Plata el día 18 de diciembre de 1997, por reputarla violatoria de normas constitucionales.

La Ordenanza 8856 dispone una restricción horaria a los hipermercados, la que no podrá superar las 72 horas semanales y expresa que únicamente abrirán sus puertas al público de lunes a sábado hasta las 21.00 hs. (art. 1º). Prohibe el funcionamiento los feriados nacionales obligatorios, como así también los días en que se celebren actos eleccionarios (art. 2º). Reza que los hipermercados podrán funcionar optativamente hasta un máximo de un feriado nacional o domingo cada dos meses (art. 3). Por último, que los hipermercados radicados con anterioridad a la fecha de la promulgación de la Ordenanza cuestionada contarán para su adecuación con un plazo de noventa días (art. 4º).

A su tiempo solicita se conceda la medida cautelar de no innovar, con el objeto de que la Municipalidad de La Plata se abstenga de darle aplicación a la Ordenanza hasta tanto V.E. resuelva el fondo de la cuestión.

En mi opinión la presente demanda no puede prosperar. Para fundar esta negativa se utilizarán los argumentos sostenidos por esta Procuración General en la oportunidad de dictaminar en los autos “Carrefour Argentina S.A. C/ Municipalidad de La Plata s/ Declaración de Inconstitucionalidad de la Ordenanza 8856”.

Entiendo que la presente demanda no cumple con los requisitos formales que establece el artículo 161 de la C.itución P.incial y el 683 del Código Procesal Civil y Comercial, no explicando en ningún momento de qué modo la C.itución P.incial ha sido violada por la Ordenanza 8856 de la Municipalidad de La Plata. Por el contrario la acción intentada sólo hace referencia a normas nacionales exorbitando el marco de constitucionalidad contenido en el artículo 161 inc. 1º de la C.itución local. Es decir que las disposiciones que la accionante identifica como transgredidas no integran la C.itución de la P.incia, no quedando así legitimada la competencia originaria de esa Corte para actuar como Tribunal de Instancia Originaria, pues resulta inadmisible el planteo de inconstitucionalidad planteado en términos genéricos mediante la invocación de garantías constitucionales supuestamente vulneradas, sin efectuar el desarrollo necesario para demostrar la confrontación con preceptos de la C.itución local.

El artículo 161 de la constitución local expresa que la Suprema Corte de Justicia ejerce la jurisdicción originaria y de apelación para conocer y resolver acerca de la inconstitucionalidad de leyes, decretos, ordenanzas o reglamentos que estatuyansobre materia regida por esta constitución.

A poco que se lea la presente demanda se observará que sólo se menciona en forma genérica disposiciones constitucionales de la P.incia de Buenos Aires, toda vez que el fundamento normativo sólo se limita a enumerar normas nacionales y provinciales infraconstitucionales.

La Suprema Corte de Justicia al respecto ha dicho quelas presuntas infracciones a la C.itución Nacional no pueden ser invocadas como fundamento de una demanda de inconstitucionalidad (arts. 161 inc. 1º de la C.. P.. Y 683 a 688 del Código Procesal Civil y Comercial; doctrina causa I-1988 “Piombo” del 18/VI/96 y sus citas; I-2009 Sent. del 7/10/97, autos “Falocco, E.M. s/ inconstitucionalidad art. 36 inc. 5º Ap. B) y C) del Dec. 2719/94”).

El artículo 161 de la C.itución de la P.incia de Buenos Aires es absolutamente claro con respecto a que la acción de inconstitucionalidad debe basarse en la violación por parte de leyes, decretos y ordenanzas a la Carta Magna P.incial y no a la C.itución Nacional. Asimismo este criterio es reafirmado y confirmado en forma pacífica por la jurisprudencia de esta Suprema Corte:La demanda de inconstitucionalidad solamente resulta procedente cuando se funda directamente en la infracción a alguna cláusula de la C.itución provincial y no cuando radica en la violación de otras leyes, aunque estas puedan relacionarse con materias regidas por la C.itución(“Wetzel, T. c/ Municipalidad de M. s/ Demanda de inconstitucionalidad”, I-1597, Sentencia del 28/3/95).

Por consecuencia y en relación al argumento indicado, la demanda deducida carece del mínimun de fundamentación necesaria para permitir al Tribunal el ejercicio de la atribución que le acuerda el artículo 161 inciso 1º de la C.itución de la P.incia de Buenos Aires.

Respecto al fondo de la cuestión, tampoco le asiste razón a la parte actora.

En este orden de ideas, V.E. ha manifestado que los derechos de las personas no son absolutos sino que están sujetos a la reglamentación legal que se concreta a través del donominado poder de policía, cuyo límite radica en la razonabilidad de la limitación que no puede alterar la esencia del derecho (conf. arts. 14 y 28, C.N.). Es este el principio general en la materia a cuyo respecto es preciso tener en cuenta que, como ha dicho esta Corte, el poder de policía como función normativa reglamentaria es ejercido dentro de sus respectivas atribuciones por el Poder Legislativo, por el Poder Ejecutivoy también por las municipalidadesmediante la sanción de leyes, decretos y ordenanzas respectivamente (doctrina causa I-1583, cit. y sus citas).

La Ordenanza 8856, cabe consignar que contrariamente a lo sostenido por la parte actora, constituye una manifestación del poder de policía ejercida por la autoridad municipal, (v. B., R., “Principios del Régimen Municipal”, 5ª edición, A.P., 1962, pag. 226).

La razonabilidad de la Ordenanza que se impugna no ha significado para la actora un cese de sus actividades económicas, sino ha aparejado la limitación horaria y de días de atención.

Si bien nos encontramos ante una materia revisable por parte del Poder Judicial, toda vez que se torna necesaria la tarea de establecer si un poder del Estado tiene determinadas atribuciones -lo cual exige interpretar la C.itución- lo concerniente a la oportunidad mérito y conveniencia de la Ordenanza atacada, en mi opinión, es materia vedada al análisis por parte del Poder Judicial, ya sea por el principio de división de poderes propia de un sistema republicano como asimismo por respeto a la autonomía municipal consagrada en la Carta Magna (doc. Causas B-48.052, “Lamoure”; B-48.456 “P. de Palermo”, entre otras).

Por ello se torna imprescindible verificar si la Ordenanza fue dictada de acuerdo al procediento legal para la sanción de normas de alcance general y si se respetó la competencia atribuida a los Municipio.

Respecto a la primera cuestión, se encuentra fuera de discusión el cumplimiento de las normas de procedimiento establecidas para la sanción de la Ordenanza impugnada ya sea en la etapa de aprobación por parte del C.D. como así también la posterior promulgación efectuada por el Departamento Ejecutivo.

Queda por lo tanto como única cuestión a resolver lo referente a si se encuentra o no habilitada la Municipalidad para dictar normas tales como la establecida en la Ordenanza 8856.

En mi opinión la respuesta es afirmativa, toda vez que las atribuciones inherentes al régimen municipal establecidas en el artículo 192 de la C.itución de la P.incia de Buenos Aires, es meramente enumerativo y no taxativo. De esta norma constitucional surge el artículo 27 de la Ley Orgánica Municipal -norma provincial no objetada en autos- cuyo artículo 1º expresa, que corresponde a la función deliberativa municipal, reglamentar... la radicación, habilitación y funcionamiento de los establecimientos comerciales e industriales, en la medida que no se opongan a las normas que al respecto dicte la P.incia y que atribuyan competencia a organismos provinciales.

Como se advierte, la regla es que las mencionadas materias son competencia municipal, excepto que exista una norma provincial y que la misma establezca una competencia a un órgano de la provincia.

En este caso, las leyes provinciales 12.088 (B.O.P. 14/4/98) y 12.433 (B.O.P. 13/6/2000) ambas derogadas por la Ley 12.573 (B.O.P. 2/1/2001), mantienen la facultad de habilitación y funcionamiento a favor de las municipalidades. A su vez, tal como se podrá observar, aún siendo las tres leyes provinciales mencionadas posteriores en el tiempo a la Ordenanza tachada de inconstitucional, no sólo no contradicen ni derogan norma alguna de la Ordenanza 8856, sino que ratifican las competencias municipales, por ejemplo en los artículos 1º, segundo párrafo, 9, 13, 14 y 15 de la Ley 12.574.

Considero que la Municipalidad de La Plata por medio de su H.C.D., posee facultades suficientes para poder dictar las normas de funcionamiento de su actividad comercial en su respectivo partido. El límite, reitero, está dado por la razonabilidad, cuestión que, según el entender de este Ministerio Público fue respetada por la norma en crisis.

Como lo expresara V.E., en el ejercicio de los poderes de policía que le han atribuído, la autoridad municipal puede válidamente retirar habilitaciones conferidas conforme a las reglamentaciones vigentes en un momento dado (conf. I-1129 “M. de Oliveira, J. y otros s/ Demanda de Inconstitucionalidad de la Ordenanza 3579 de la Municipalidad de Almirante Brown”, Sentencia del 10/4/84), lo que lleva a comprender que si los municipios se encuentran habilitados para retirar habilitaciones, también poseen la competencia suficiente para restringir en forma razonable el horario y días de funcionamiento de dichos establecimientos comerciales o industriales, es decir, quien puede lo más puede también lo menos.

Por lo expuesto, propicio el rechazo de la presente (art. 687 C.P.C.C.)

Tal es mi dictamen.

La Plata, 16 de abril de 2001 -E.M. de la Cruz

A C U E R D O

En la ciudad de La Plata, a 14 de abril de 2004, habiéndose establecido, de conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo 2078, que deberá observarse el siguiente orden de votación:de L., N., Hitters, S., R., G., K.,...