Sentencia Definitiva de SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA PROVINCIA, 2 de Marzo de 2023, expediente B 57228

• Presidente: Kogan-Torres-Soria-Genoud
• Fecha de Resolución: 2 de Marzo de 2023
• Emisor: SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA PROVINCIA

A C U E R D O

La Suprema Corte de la Provincia de Buenos Aires, de conformidad con lo establecido en el art. 4 del Acuerdo n° 3971, procede al dictado de la sentencia definitiva en la causa B. 57.228, "V. y Personal La Plata S.A. contra Municipalidad de Ensenada. Demanda contencioso administrativa", con arreglo al siguiente orden de votación (Ac. 2078): doctoresK., T., S., G..

A N T E C E D E N T E S

1. La empresa Venturino y Personal La Plata S.A., por apoderado, promueve demanda contencioso administrativa contra la Municipalidad de Ensenada y solicita se declare la nulidad de los decretos 436/95 y 13/96 dictados por el Intendente con fecha 18 de agosto de 1995 y 19 de enero de 1996, respectivamente.

   Por el primero de los actos impugnados, la comuna aplicó a la empresa actora una multa de un millón quinientos siete mil doscientos setenta y seis pesos ($1.507.276), por la falta de prestación del servicio durante los días que allí se indican, en el marco del contrato de prestación de servicios públicos de recolección, transporte y descarga de residuos domiciliarios, poda familiar y residuos no convencionales, animales muertos en la vía pública o predios municipales y el servicio de contenedores. Posteriormente, a través del decreto 13/96 se desestimó el recurso de revocatoria interpuesto por la interesada contra el anterior.

   Pide que, con carácter precautorio, se ordene la suspensión de la ejecutoriedad de los aludidos decretos.

   Ofrece prueba, formula reserva de caso federal y solicita el beneficio de litigar sin gastos.

2. A fs. 85 el Tribunal desestimó la medida cautelar solicitada por no encontrarse suficientemente acreditado en autos el carácter irreparable de los perjuicios que a la actora le ocasionaría la ejecución de las decisiones que impugna y no poder inferirse sin más que aquellos serían tales por la magnitud de la multa impuesta.

3. A fs. 87 se presenta, en representación de la empresa actora, el síndico concursal designado en los autos "V. y Personal La Plata S.A. s/ Quiebra" de trámite por ante el Juzgado en lo Civil y Comercial n° 11 del Departamento Judicial de La Plata.

4. Corrido el traslado de ley se presenta a través de su apoderada la Municipalidad de Ensenada, contesta la demanda e, invocando la legitimidad de la actuación de la Administración comunal, solicita el rechazo de la acción, con costas.

   Ofrece prueba y formula reserva de caso federal.

5. En respuesta al traslado conferido a fs. 67, la parte actora manifiesta que la autenticidad de las firmas plasmadas en las órdenes de servicio constituye una cuestión que debe ser objeto de prueba en autos. Entiende que resulta indiferente que la cuestión hubiera sido planteada o no en la instancia administrativa (v. fs. 68).

6. Agregados los cuadernos de prueba (v. fs. 94/472 -actora- y 473/585 -demandada-), glosados los alegatos presentados por las partes (v. fs. 492/497 -actora- y 498/500 -demandada-) y encontrándose la causa en estado de pronunciar sentencia, la Suprema Corte resolvió plantear y votar la siguiente

   C U E S T I Ó N

   ¿Es fundada la demanda?

   V O T A C I Ó N

   A la cuestión planteada, la señora J. doctora K. dijo:

1. Relata la actora que resultó adjudicataria de la concesión otorgada por la Municipalidad de Ensenada con quien celebró un contrato para la prestación de los servicios de recolección, transporte, descarga de residuos domiciliarios, poda familiar y residuos no convencionales, animales muertos en la vía pública o predios municipales y el servicio de contenedores en distintos lugares del partido de Ensenada.

   Asevera que durante el plazo acordado prestó los servicios convenidos a total satisfacción de la comuna quien, por su parte, incumplió -según dice- deliberada y reiteradamente, sus obligaciones de pago, provocando serios y graves perjuicios a la empresa.

   Señala que con motivo de los incumplimientos en que incurriera el municipio (que se mantuvieron hasta la expiración del contrato), se vio acosada por la ex Dirección General Impositiva -DGI- (actual Administración Federal de Ingresos Públicos -AFIP-), como así también por los sindicatos que agrupan a sus trabajadores bajo el régimen de relación de dependencia.

   Además, expresa que dichos incumplimientos provocaron idénticos comportamientos de la empresa con entidades bancarias que le habían otorgado créditos.

   Pone de resalto que la comuna demandada, por decreto 462 de fecha 11 de agosto de 1993, dictado en el expediente 4033-16038/93, reconoció una deuda a su favor, vencida a la fecha del aludido acto, de $1.581.765,58 cuya ejecución, según indica, tramitó por ante el Juzgado de Primera Instancia en lo Civil y Comercial n° 7 del Departamento Judicial de La Plata.

   Manifiesta que luego de obtener sentencia condenatoria en el aludido juicio ejecutivo y que esta resultara firme, la comuna, con el manifiesto interés de reducir cuantitativamente esa obligación y a través del decreto 436/95 -cuya ilegitimidad solicita se declare-, aplicó una multa por $1.507.276 por supuestos e inexistentes incumplimientos en el servicio los días 9 de agosto de 1993; 12, 13, 14 y 15 de septiembre de 1994; 11, 12, 13 y 14 de octubre de 1994 y 7 y 8 de abril de 1995.

   Señala que contra esta decisión interpuso recurso de revocatoria que fue desestimado a través del decreto 13/96.

   Considera que el aludido acto sancionatorio es nulo, de nulidad absoluta, por contener vicios -que describe- y vulnerar su derecho de defensa.

   Precisa que el decreto 436/95 carece de causa en tanto se aplicó una multa por faltas inexistentes y con el solo objeto de reducir la deuda que la comuna tenía con su representada, tal como se señala en los parágrafos anteriores.

   Además alega que se le aplicó una sanción por un supuesto incumplimiento en la prestación de un servicio que no fue objeto de contrato. Agrega que en el acto impugnado se cita el art. 23 inc. 10 del Pliego de Bases y Condiciones que refiere a los residuos procedentes del barrido, pese a que del art. 1 del contrato celebrado -que se acompaña a estos autos- surge que aquel servicio no se encuentra comprendido en el acuerdo, sino que quedó a cargo de la propia comuna de Ensenada.

   Plantea que se ha vulnerado su derecho de defensa, aduce que las actuaciones administrativas -que expresamente detalla a fs. 53- tramitaron sin su participación. Y añade que no se dio cumplimiento a lo dispuesto en el art. 16 del Pliego de Bases y Condiciones. Además señala que el municipio, en el afán de legitimar su actuar contrario a la ley, anotó en un mismo día varios incumplimientos sobre hechos que contaban con una antigüedad de dos años y colocó una firma que atribuyó a un representante de la empresa que, aclara, no se corresponde con la de ninguno de los autorizados para ello.

   Resalta que, tal como surge del art. 23 del Pliego de Bases y Condiciones, las infracciones deben notificarse al contratista, habilitando a éste a presentar su descargo dentro de los dos días hábiles siguientes a la notificación y estableciéndose que la multa será deducida de las facturas que el contratista presente al cobro.

   Indica que la comuna no dedujo en tiempo y forma observaciones a las liquidaciones ni las desaprobó, sino que las consintió y que, recién después de dos años "...inventó infracciones y multa a la empresa actora..." (fs. 53 vta. y 54).

   Alega que la generalidad de las imputaciones que le formulan, su falta de precisión, así como la inexistencia de causa concreta que hubiera podido provocar la sanción millonaria que se le pretende aplicar, le han impedido ejercer válidamente su derecho de defensa.

   Plantea también, el vicio en la finalidad. Dice que el presente constituye un típico caso de desviación de poder debido a que bajo la apariencia de una sanción impuesta por incumplimientos contractuales sólo procura disminuir la deuda que la Municipalidad de Ensenada mantiene con la empresa actora, tal como fuera relatado.

   En otro orden, cuestiona el monto al que asciende la multa por considerarla irrazonable en atención a que para alcanzar la suma impuesta como multa (conf. art. 23 inc. 13, Pliego de Bases y Condiciones) la empresa tendría que haber dejado de prestar el servicio durante ciento cincuenta días y fracción, lo que resulta inimaginable y hubiera provocado la rescisión contractual.

   Refiere que la falta de cumplimiento de la recolección se produjo en pocas oportunidades y por no más de dos días, precisamente por los paros dispuestos por el personal recolector de residuos ante la falta de pago por parte del municipio de las facturaciones correspondientes y que provocara la iniciación, por parte de la empresa, del juicio al municipio.

   Con relación al decreto 13/96 que remite al dictamen de la Dirección de Asuntos Legales de la comuna, niega que la orden de servicio 1.609 a la que aquel alude haya sido notificada a la empresa. Al respecto agrega que las numerosas infracciones sancionadas por la multa impuesta a través del decreto 436/95 no pudieron ser notificadas a través de una sola orden de servicio. Dice que ello confirma la desviación de poder que denuncia.

   Por último, plantea la prescripción. Aduce que opera al año de cometida la supuesta infracción, por lo que el decreto 436/95 dictado el día 18 de agosto de 1995, solo podría haber sancionado supuestas faltas que se hubieran cometido con posterioridad al día 18 de agosto de 1994.

2. Al contestar la demanda, la Municipalidad de Ensenada, luego de realizar una minuciosa negativa de los hechos y circunstancias relatados por la actora, manifiesta que, en el marco jurídico que regía el contrato celebrado entre la empresa demandante y la comuna, y ante el incumplimiento de la contratista de recoger los residuos y productos del barrido, se aplicó el régimen de penalidades contemplado en el art. 23 inc. 10 del Pliego de Bases y Condiciones (y no por el barrido como alega la actora).

   Aclara que debió haberse sumado a dicha multa lo establecido en el inc. 12 en atención a que la empresa también había incumplido el...