Sentecia definitiva Nº 2 de Secretaría Causas Orginarias y Constitucional STJ N4, 17-02-2010
| Número de sentencia | 2 |
| Fecha | 17 Febrero 2010 |
| Emisor | Secretaría Causas Orginarias y Constitucional STJ nº4 |
///MA, 17 de febrero de 2010.-
Habiéndose reunido en Acuerdo los señores Jueces del Superior Tribunal de Justicia de la Provincia de Río Negro, doctores Víctor H. SODERO NIEVAS, Alberto I. BALLADINI y Luis LUTZ, con la presencia del señor Secretario doctor Ezequiel LOZADA, para el tratamiento de los autos caratulados: “D\'ONOFRIO EDUARDO LUCAS Y OTRA S/ ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION (art. 56 Ley L Nro. 4232)”, Expte.Nº 23607/09-STJ, deliberaron sobre la temática del fallo a dictar, de lo que da fe el Actuario. Se transcriben a continuación los votos emitidos, conforme al orden del sorteo previamente practicado.
El señor Juez doctor VICTOR HUGO SODERO NIEVAS dijo:
-
Inicialmente, a fs. 26/33 los actores –Celestina Vitaliti y Eduardo Lucas D\'Onofrio, con el patrocinio letrado del Dr. Cirilo Bustamante, interpusieron una acción de mandamus en los términos del art. 44 de la Constitución Provincial, contra el Instituto Autárquico del Seguro de Río Negro (IAPS) a fin de que se ordene remediar la omisión en la reglamentación del beneficio instituido por el art. 56 de la Ley L Nº 4232, al disponer que “los afiliados con beneficios jubilatorios que tengan 80 años o más edad, podrán optar entre permanecer en el sistema o percibir un beneficio cuyo procedimiento e importe se determinará por vía reglamentaria”. Ello, en función de la delegación expresa conferida por el art. 61 de la misma norma que establece la facultad del Directorio del IAPS a disponer los mecanismos necesarios y que resulten más convenientes para la implementación de la ley, como asimismo al dictado de las normas interpretativas, complementarias y aclaratorias del régimen.
Señalan que el Legislador provincial ordenó un sistema de seguro obligatorio, y que dentro del mismo, encomendó al directorio del IAPS el cumplimiento de las tareas que hicieran a la operatividad de dicho sistema. Agregan, que tal directorio a la fecha de presentación de la acción –casi un año y medio después- no ha cumplido con el deber de reglamentar el art. 56 y hacer efectivo el derecho de opción y percepción de pago. Al respecto, puntualizan que los actores son destinatarios de la norma pues se trata de afiliados del IAPS que tienen más de 80 años de edad.
Precisan que el Sr. D´Onofrio, jubilado, tiene 84 años de edad, jubilado e incorporado al seguro del IAPS, inició reclamo administrativo; interpuso recurso jerárquico ante el Gobernador, sin obtener respuesta alguna. Por su parte, la Sra. Vitaliti, tampoco obtuvo respuesta al reclamo administrativo. Señala que su situación merece tratamiento particular, puesto que ha sufrido un infarto de miocardio el 29/01/2009, que fue internada en la clínica de Viedma. Asimismo, ha debido sufrir el reemplazo de ambas caderas, con severa dificultad para la marcha, debiendo estar permanentemente asistida por acompañante terapéutico. - -
Concluye que en el caso están presentes los extremos de urgencia, dada la edad de ambos accionantes y el delicado estado de salud de la Sra. Vitaliti; irreparabilidad del eventual daño y perjuicio específico de los accionantes, en tanto la opción de percibir el beneficio del art. 56 no es equiparable a la percepción del seguro por parte de los beneficiarios del seguro de vida.
A fs. 34 y previo a todo, por Presidencia, se dispuso intimar al presentante para que ratifique la naturaleza jurídica de la acción intentada o reencause la misma atento lo normado en el art. 207 inc. 2.d. de la C.P. (cf. Art. 793 CPCC). Y es así que, a fs. 36, se reconduce la acción como inconstitucionalidad por omisión.
El apoderado del Fiscal de Estado, Dr. Eduardo M. Martirena, contesta a fs. 40/49, planteando en primer lugar el carácter abstracto de la cuestión, puesto que el Poder Ejecutivo Provincial ha dictado el Decreto Nº 274/09 mediante el cual se reglamentó el art. 56 de la Ley L N° 4232. En tal sentido, señala que existe una falta de legitimación pasiva sosteniendo que quien tiene la facultad de reglamentar el art. 56 es el Gobernador de la Provincia.
Asimismo, alega que el mencionado Decreto 274/09, conforme copia obrante a fs. 42/45, dispone el inicio de la primera etapa para la percepción del beneficio previsto en el art. 56 Ley L Nº 4.232, para los afiliados de edad igual o mayor a noventa y cinco años (95) y para aquellos pasivos mayores de ochenta (80) años que sufran alguna patología que sea considerada enfermedad terminal por la Auditoría Médica del Instituto. En sus considerandos alude a que diversas razones económicas y financieras llevan a no permitir la opción amplia del beneficio a todos los afiliados mayores de ochenta (80) años.
Corrido traslado, la parte actora a fs. 52/56 entiende que la Fiscalía de Estado se contradice pues, ha contestado la demanda en nombre de la Provincia de Río Negro por lo que al representarla en ese mismo acto, no tiene sentido alguno la excepción interpuesta. Asimismo remarca que oportunamente se reclamó ante el Sr. Gobernador a través de la interposición de recurso jerárquico, sin resultado favorable.
Además, sostiene que de la interpretación del art. 61 de la norma, surge que el legislador ha delegado facultades en cabeza del IAPS al permitirle dictar normas complementarias de la ley, por lo que corresponde que sea este Instituto quien dicte la norma necesaria para su perfeccionamiento.
La Dra. Liliana Piccinini, Procuradora General del Poder Judicial, a fs. 58/62 dictamina que corresponde rechazar el planteo de falta de legitimación pasiva interpuesto en autos y hacer lugar a la acción de inconstitucionalidad por omisión, respecto de todos los afiliados mayores de ochenta años que resultan ser los destinatarios del derecho a opción, puesto que un importante sector de afiliados comprendidos en la ley no se encuentran contemplados por la reglamentación de la norma, y de allí que no estemos en una situación abstracta.
A tal efecto indica que cabe otorgar un plazo prudencial al Poder Ejecutivo para que integre y complete la reglamentación, sin alteración de la ley en cuanto a sus alcances y destinatarios; todo ello bajo apercibimiento para el caso de no cumplir en término de proceder a la reglamentación por vía jurisdiccional.
Pasando a tratar las cuestiones propuestas, en primer lugar se considera que la Fiscalía de Estado ha contestado la demanda en representación del Poder Ejecutivo Provincial, y por ello la falta de legitimación pasiva de quien fuera demandado en la acción originaria –nos referimos al IAPS- ha sido suplida contestándose el traslado en la acción reconducida.
Efectivamente, al tiempo de ordenarse el traslado a la contraria en autos, lo realiza respecto del sujeto obligado a responder ante la posible omisión en la reglamentación de la norma denunciada, esto es el Poder Ejecutivo Provincial y consecuentemente a la Fiscalía de Estado, garantizándose el ejercicio del derecho defensa y preservando el principio de bilateralidad.
Tal como expresa el dictamen que antecede, la declaración de falta de legitimación pasiva constituiría un dispendio innecesario de jurisdicción, a más de configurar un exceso ritual manifiesto que impediría el tratamiento de una cuestión que afecta los derechos de un sector vulnerable.
En el caso particular de autos cabe tener presente lo dispuesto por el art. 181 inc. 1º y 5º de la Constitución Provincial, en cuanto “El gobernador tiene las siguientes facultades y deberes: …1. Ejerce la representación oficial de la Provincia y es el jefe de la administración provincial. Ejecuta las leyes. …5. Expide las instrucciones, decretos y reglamentos necesarios para poner en ejercicio las leyes, no pudiendo alterar su espíritu con excepciones reglamentarias.” Es decir, se encuentra a su cargo la facultad constitucional de reglamentar las leyes; tal como lo ha hecho al dictar el decreto 274/09 reglamentario de la ley L N° 4232.
Pasando ya entonces a tratar la vía escogida, una vez reencausada la pretensión, cabe recordar los tres grandes sistemas del control de constitucionalidad existentes: 1) americano (iniciado con el fallo del chief justice Marshall en el caso “William Marbury vs. James Madison”) estando en manos del Poder Judicial; 2) europeo (remontándose a la Constitución Kelseniana de Austria de 1920 que reservó el control a un Tribunal Constitucional) y 3) político (sistema francés con control por parte de órganos distintos al judicial).
Nuestro sistema federal se adscribe al sistema americano, y las previsiones contenidas en los arts. 31 y 116 de la Constitución Nacional corroboran ello, como lo hacen la doctrina y la jurisprudencia. A su vez, el régimen federal que consagra la Carta Magna Nacional permite que las Provincias organicen sus instituciones mediante sus propias constituciones las que pueden prever asimismo tal control de constitucionalidad, con variantes dentro del esquema federal (cf. Art.5 Constitución Nacional). - -
Tal como señala Bidart Campos, cabe indicar como características de los modelos provinciales: a) la existencia de vía directa, y b) el eventual efecto amplio o general de la sentencia declarativa. El control de constitucionalidad directo, o acción autónoma declarativa de inconstitucionalidad, no se encuentra reglada en la Nación, y por eso a través del reglado Recurso Extraordinario Federal y otras creaciones pretorianas, la Corte asumió el rol de Tribunal de Casación Nacional, con el contorno de la arbitrariedad y la gravedad institucional –ello, además de otros institutos-, hasta llegar a habilitar las vías procesales directas en los supuestos de indudable trascendencia o donde el Estado aparece como legitimado pasivo privilegiado, aunque la mayoría de las acciones versen sobre cuestiones tributarias o de retención de cuotas sindicales (éstas, en “Sindicato de Obreros y Emp. de educación c/Prov. de san Luis” 10-10-2000). Tal la doctrina ratificada por la CSJN el 29 de noviembre de 2005 en “Transportes Automotores La Estrella, S.A. c/ Prov. de Río Negro” (cf. DJ, 2006-I-604) con lo que se retrocede al...
Habiéndose reunido en Acuerdo los señores Jueces del Superior Tribunal de Justicia de la Provincia de Río Negro, doctores Víctor H. SODERO NIEVAS, Alberto I. BALLADINI y Luis LUTZ, con la presencia del señor Secretario doctor Ezequiel LOZADA, para el tratamiento de los autos caratulados: “D\'ONOFRIO EDUARDO LUCAS Y OTRA S/ ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION (art. 56 Ley L Nro. 4232)”, Expte.Nº 23607/09-STJ, deliberaron sobre la temática del fallo a dictar, de lo que da fe el Actuario. Se transcriben a continuación los votos emitidos, conforme al orden del sorteo previamente practicado.
El señor Juez doctor VICTOR HUGO SODERO NIEVAS dijo:
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Inicialmente, a fs. 26/33 los actores –Celestina Vitaliti y Eduardo Lucas D\'Onofrio, con el patrocinio letrado del Dr. Cirilo Bustamante, interpusieron una acción de mandamus en los términos del art. 44 de la Constitución Provincial, contra el Instituto Autárquico del Seguro de Río Negro (IAPS) a fin de que se ordene remediar la omisión en la reglamentación del beneficio instituido por el art. 56 de la Ley L Nº 4232, al disponer que “los afiliados con beneficios jubilatorios que tengan 80 años o más edad, podrán optar entre permanecer en el sistema o percibir un beneficio cuyo procedimiento e importe se determinará por vía reglamentaria”. Ello, en función de la delegación expresa conferida por el art. 61 de la misma norma que establece la facultad del Directorio del IAPS a disponer los mecanismos necesarios y que resulten más convenientes para la implementación de la ley, como asimismo al dictado de las normas interpretativas, complementarias y aclaratorias del régimen.
Señalan que el Legislador provincial ordenó un sistema de seguro obligatorio, y que dentro del mismo, encomendó al directorio del IAPS el cumplimiento de las tareas que hicieran a la operatividad de dicho sistema. Agregan, que tal directorio a la fecha de presentación de la acción –casi un año y medio después- no ha cumplido con el deber de reglamentar el art. 56 y hacer efectivo el derecho de opción y percepción de pago. Al respecto, puntualizan que los actores son destinatarios de la norma pues se trata de afiliados del IAPS que tienen más de 80 años de edad.
Precisan que el Sr. D´Onofrio, jubilado, tiene 84 años de edad, jubilado e incorporado al seguro del IAPS, inició reclamo administrativo; interpuso recurso jerárquico ante el Gobernador, sin obtener respuesta alguna. Por su parte, la Sra. Vitaliti, tampoco obtuvo respuesta al reclamo administrativo. Señala que su situación merece tratamiento particular, puesto que ha sufrido un infarto de miocardio el 29/01/2009, que fue internada en la clínica de Viedma. Asimismo, ha debido sufrir el reemplazo de ambas caderas, con severa dificultad para la marcha, debiendo estar permanentemente asistida por acompañante terapéutico. - -
Concluye que en el caso están presentes los extremos de urgencia, dada la edad de ambos accionantes y el delicado estado de salud de la Sra. Vitaliti; irreparabilidad del eventual daño y perjuicio específico de los accionantes, en tanto la opción de percibir el beneficio del art. 56 no es equiparable a la percepción del seguro por parte de los beneficiarios del seguro de vida.
A fs. 34 y previo a todo, por Presidencia, se dispuso intimar al presentante para que ratifique la naturaleza jurídica de la acción intentada o reencause la misma atento lo normado en el art. 207 inc. 2.d. de la C.P. (cf. Art. 793 CPCC). Y es así que, a fs. 36, se reconduce la acción como inconstitucionalidad por omisión.
El apoderado del Fiscal de Estado, Dr. Eduardo M. Martirena, contesta a fs. 40/49, planteando en primer lugar el carácter abstracto de la cuestión, puesto que el Poder Ejecutivo Provincial ha dictado el Decreto Nº 274/09 mediante el cual se reglamentó el art. 56 de la Ley L N° 4232. En tal sentido, señala que existe una falta de legitimación pasiva sosteniendo que quien tiene la facultad de reglamentar el art. 56 es el Gobernador de la Provincia.
Asimismo, alega que el mencionado Decreto 274/09, conforme copia obrante a fs. 42/45, dispone el inicio de la primera etapa para la percepción del beneficio previsto en el art. 56 Ley L Nº 4.232, para los afiliados de edad igual o mayor a noventa y cinco años (95) y para aquellos pasivos mayores de ochenta (80) años que sufran alguna patología que sea considerada enfermedad terminal por la Auditoría Médica del Instituto. En sus considerandos alude a que diversas razones económicas y financieras llevan a no permitir la opción amplia del beneficio a todos los afiliados mayores de ochenta (80) años.
Corrido traslado, la parte actora a fs. 52/56 entiende que la Fiscalía de Estado se contradice pues, ha contestado la demanda en nombre de la Provincia de Río Negro por lo que al representarla en ese mismo acto, no tiene sentido alguno la excepción interpuesta. Asimismo remarca que oportunamente se reclamó ante el Sr. Gobernador a través de la interposición de recurso jerárquico, sin resultado favorable.
Además, sostiene que de la interpretación del art. 61 de la norma, surge que el legislador ha delegado facultades en cabeza del IAPS al permitirle dictar normas complementarias de la ley, por lo que corresponde que sea este Instituto quien dicte la norma necesaria para su perfeccionamiento.
La Dra. Liliana Piccinini, Procuradora General del Poder Judicial, a fs. 58/62 dictamina que corresponde rechazar el planteo de falta de legitimación pasiva interpuesto en autos y hacer lugar a la acción de inconstitucionalidad por omisión, respecto de todos los afiliados mayores de ochenta años que resultan ser los destinatarios del derecho a opción, puesto que un importante sector de afiliados comprendidos en la ley no se encuentran contemplados por la reglamentación de la norma, y de allí que no estemos en una situación abstracta.
A tal efecto indica que cabe otorgar un plazo prudencial al Poder Ejecutivo para que integre y complete la reglamentación, sin alteración de la ley en cuanto a sus alcances y destinatarios; todo ello bajo apercibimiento para el caso de no cumplir en término de proceder a la reglamentación por vía jurisdiccional.
Pasando a tratar las cuestiones propuestas, en primer lugar se considera que la Fiscalía de Estado ha contestado la demanda en representación del Poder Ejecutivo Provincial, y por ello la falta de legitimación pasiva de quien fuera demandado en la acción originaria –nos referimos al IAPS- ha sido suplida contestándose el traslado en la acción reconducida.
Efectivamente, al tiempo de ordenarse el traslado a la contraria en autos, lo realiza respecto del sujeto obligado a responder ante la posible omisión en la reglamentación de la norma denunciada, esto es el Poder Ejecutivo Provincial y consecuentemente a la Fiscalía de Estado, garantizándose el ejercicio del derecho defensa y preservando el principio de bilateralidad.
Tal como expresa el dictamen que antecede, la declaración de falta de legitimación pasiva constituiría un dispendio innecesario de jurisdicción, a más de configurar un exceso ritual manifiesto que impediría el tratamiento de una cuestión que afecta los derechos de un sector vulnerable.
En el caso particular de autos cabe tener presente lo dispuesto por el art. 181 inc. 1º y 5º de la Constitución Provincial, en cuanto “El gobernador tiene las siguientes facultades y deberes: …1. Ejerce la representación oficial de la Provincia y es el jefe de la administración provincial. Ejecuta las leyes. …5. Expide las instrucciones, decretos y reglamentos necesarios para poner en ejercicio las leyes, no pudiendo alterar su espíritu con excepciones reglamentarias.” Es decir, se encuentra a su cargo la facultad constitucional de reglamentar las leyes; tal como lo ha hecho al dictar el decreto 274/09 reglamentario de la ley L N° 4232.
Pasando ya entonces a tratar la vía escogida, una vez reencausada la pretensión, cabe recordar los tres grandes sistemas del control de constitucionalidad existentes: 1) americano (iniciado con el fallo del chief justice Marshall en el caso “William Marbury vs. James Madison”) estando en manos del Poder Judicial; 2) europeo (remontándose a la Constitución Kelseniana de Austria de 1920 que reservó el control a un Tribunal Constitucional) y 3) político (sistema francés con control por parte de órganos distintos al judicial).
Nuestro sistema federal se adscribe al sistema americano, y las previsiones contenidas en los arts. 31 y 116 de la Constitución Nacional corroboran ello, como lo hacen la doctrina y la jurisprudencia. A su vez, el régimen federal que consagra la Carta Magna Nacional permite que las Provincias organicen sus instituciones mediante sus propias constituciones las que pueden prever asimismo tal control de constitucionalidad, con variantes dentro del esquema federal (cf. Art.5 Constitución Nacional). - -
Tal como señala Bidart Campos, cabe indicar como características de los modelos provinciales: a) la existencia de vía directa, y b) el eventual efecto amplio o general de la sentencia declarativa. El control de constitucionalidad directo, o acción autónoma declarativa de inconstitucionalidad, no se encuentra reglada en la Nación, y por eso a través del reglado Recurso Extraordinario Federal y otras creaciones pretorianas, la Corte asumió el rol de Tribunal de Casación Nacional, con el contorno de la arbitrariedad y la gravedad institucional –ello, además de otros institutos-, hasta llegar a habilitar las vías procesales directas en los supuestos de indudable trascendencia o donde el Estado aparece como legitimado pasivo privilegiado, aunque la mayoría de las acciones versen sobre cuestiones tributarias o de retención de cuotas sindicales (éstas, en “Sindicato de Obreros y Emp. de educación c/Prov. de san Luis” 10-10-2000). Tal la doctrina ratificada por la CSJN el 29 de noviembre de 2005 en “Transportes Automotores La Estrella, S.A. c/ Prov. de Río Negro” (cf. DJ, 2006-I-604) con lo que se retrocede al...
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