Sentencia Nº 113 de Secretaría Causas Orginarias y Constitucional STJ N4, 20-08-2015

Fecha de Resolución:20 de Agosto de 2015
 
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///MA, 20 de agosto de 2015.
Habiéndose reunido en Acuerdo los señores Jueces del Superior Tribunal de Justicia de la Provincia de Río Negro, doctores R.. A. APCARIÁN, E.J.M., S.M.B., L.L.P. y A.C.Z. con la presencia del señor S. doctor E.L., en autos caratulados: “UNIÓN DEL PERSONAL CIVIL DE LA NACIÓN -SECCIONAL RÍO NEGRO- S/ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD (DECRETO LEY 3/2014)", Expte. Nº 27158/14, deliberaron sobre la temática del fallo a dictar, de lo que da fe el Actuario. Se transcribe a continuación los votos emitidos.
V O T A C I Ó N
El señor Juez doctor R.A.A., dijo:
ANTECEDENTES DE LA CAUSA
A fs. 1/30 la Unión Personal Civil de la Nación -seccional Río Negro- interpone mediante apoderado acción directa de inconstitucionalidad contra el Decreto Ley Nº 3/14 -hoy ley N° 4991-, que modificó la Ley S N° 4283 de Creación del Servicio Penitenciario Provincial.
Sostiene que la normativa cuestionada vulnera los artículos 1, 7, 29, 40 incisos 1, 6, 7, 46 ítem 3 y 181 inc. 6 de la Constitución Provincial, así como los artículos 14, 14 bis, 16, 17 y 75 inciso 22 de la Constitución Nacional.
En lo sustancial, la accionante aduce que el Decreto ley Nº 3/14 otorga al Servicio Penitenciario Provincial el carácter de Institución de Seguridad estableciendo, además, el “estado penitenciario” (art. 7).
Denuncia que ante la derogación del art. 23 de la Ley N° 4283 quita a la relación de empleo público la aplicación del derecho administrativo.
Resalta la eliminación de la libre agremiación del personal penitenciatrio (arts.8 y 9), la prohibición de peticionar en forma colectiva (art. 39) y la modificación de la jornada laboral (art. 11), en franca violación a los arts. 14 y 75 inc. 22 de la Constitución Nacional y los artículos 39, 40 y 41 de la Constitución Provincial.
En lo específico de la jornada laboral, subraya la amplia facultad del Director General del Servicio Penitenciario para fijar pautas al respecto, y hace referencia al derogado art. 68, que en forma detallada la establecía y diferenciaba los diversos agrupamientos.
Achaca de inconstitucional el art. 12, en tanto modifica el quórum de la Junta de Disciplina para la aplicación de sanciones disciplinarias de carácter graves.
Menciona que la cláusula transitoria -art. 14- genera confusión por su arbitrariedad e irracionalidad, al violentar derechos adquiridos y el derecho a la igualdad con relación a futuros ingresantes. Acentúa la gravedad de la norma en la falta de fundamentación sobre la transformación de una fuerza civil a una de seguridad.
En lo que hace a la transgresión constitucional del art. 181 inc. 6 de la C.P., indica que no se encuentran reunidos los requisitos de necesidad y urgencia que la norma establece imputando una invasión del Poder Ejecutivo en una función del órgano Legislativo.
A fs. 132/151 contesta la demanda la Fiscalía de Estado de la Provincia de Río Negro. Sostiene la ausencia de los requisitos formales de la acción que se pretende impulsar y menciona antecedentes de la CSJN y de este Cuerpo.
En lo específico, afirma que se encuentran configurados los extremos requeridos para la emisión de un Decreto de Necesidad y Urgencia en los términos del Dec. Ley Nº 3/14. Expresa que la norma cuestionada integra un amplio plexo normativo, remontándose a la Ley S Nº 4789 de declaración del estado de emergencia del Servicio Penitenciario Provincial comprensivo de aspectos preventivos, asistenciales, edilicios y de servicios de los establecimientos penitenciarios y demás instalaciones y dependencias, prorrogado por Ley Nº 4901 y el Decreto de naturaleza Legislativa Nº 2/14.
Expone que en los considerandos del Decreto Ley Nº 1/12 -Ley Nº S Nº 4789- se encuentra debidamente explicitada la motivación para la pertinencia de la declaración de emergencia. A tal fin, transcribe las partes pertinentes.
Sostiene que en ese marco el Dec. Ley Nº 3/14 dispuso medidas concretas dentro de la emergencia declarada y, respecto del carácter de Institución de Seguridad del Servicio Penitenciario Provincial, que determina el art. 1 de la normativa cuestionada, precisa que ello es por su pertenencia al Ministerio de Seguridad y Justicia, creado en el marco de la reforma institucional.
En cuanto al estado penitenciario que dispone el art. 7 del citado Decreto, modificatorio del art. 23 de la Ley Nº 4283, aclara que dicho estado es únicamente respecto al personal penitenciario implicando un conjunto de derechos y deberes acordes a la importancia de la tarea que desempeñan.
Niega que se excluya de la aplicación del derecho administrativo a la relación laboral de los agentes penitenciarios. A modo de ejemplo menciona el art. 27 inc c) de la Ley N° 4283 que propicia el derecho de los agentes penitenciarios a una carrera administrativa en igualdad de oportunidades, y el inc. l) que garantiza la interposición de reclamos en defensa de sus derechos conforme el régimen vigente en materia de procedimiento administrativo.
En tal sentido precisa que si bien la relación laboral de los empleados del servicio penitenciario continúa bajo la órbita del derecho administrativo, los derechos y obligaciones surgen de una ley específica.
En relación a la eliminación del derecho a la libre agremiación y de peticionar en forma colectiva sostiene, que resulta de una política de estado del poder Ejecutivo, en uso de facultades discrecionales. Como argumentos de ello menciona la incidencia de varios aspectos: el carácter esencial del servicio que brinda el Servicio Penitenciario, la portación de armas por parte de los agentes, la necesidad de sometimiento del personal al régimen disciplinario, la función de seguridad que presta, el marco de emergencia (Ley N° 4789) en el que fue emitido el D.L. 3/14 y la necesidad de llevar a cabo una reestructuración del Servicio Penitenciario dotando y optimizando los recursos humanos -comprensivo de aspectos laborales-.
Respecto de las facultades del Director General del SPP (art. 11) sobre la jornada laboral del personal comprendido en diversos escalafones, expresa la ausencia de agravio actual atento que la jornada será reglamentada y que ello aún no ha sucedido.
Similar argumento sostiene en cuanto al art. 12 del Decreto-Ley e indica que el objeto de éste ha sido agilizar el trámite sancionatorio dado la ineficacia del régimen preexistente (vencimiento de plazos u otras cuestiones) que evidenciaba la falta de acatamiento de normas e incumplimiento de los deberes.
Finalmente, en lo que hace a la cláusula transitoria (art. 14), afirma que se encuentra destinada a establecer la igualdad entre el personal del SPP eliminando la diversidad de regímenes aplicables entre los empleados.
A fs 247/263 el apoderado de la actora presenta ampliación de los fundamentos de la pretensión.
DICTAMEN DE LA PROCURACIÓN GENERAL
A fs. 266/270 vta. la Sra. Procuradora General remite al dictamen obrante a fs. 157/163 respecto al rechazo de la excepción de falta de legitimación activa interpuesta por la Fiscalía de Estado, y concluye que se debe decretar la inconstitucionalidad del Decreto-Ley N°3/14 dictado por el Poder Ejecutivo Provincial, en atención a que no cumple con el requisito de fundamentación pertinente tendiente a justificar la restricción dispuesta.
Opina que las justificaciones señaladas por la Fiscalía de Estado no consiguen sostener la legalidad de la norma en análisis. Precisa que la motivación de las normas debe comprender los antecedentes de hecho y derecho que justifican su emisión, más aún si ellas se dirigen a restringir derechos.
Destaca que desde el mes de septiembre del año 2012 el Servicio Penitenciario Provincial se encuentra en Estado de Emergencia y -a su entender- la demora en los trámites administrativos y/o legislativos destinados a optimizar el sector no pueden ser salvados con la emisión de sucesivas medidas de excepción, menos aún cuando con ello se pretende restringir el ejercicio de derechos.
Menciona que si bien el decreto ha sido dictado en uso de facultades discrecionales del Poder Ejecutivo, sabido es que éstas no pueden ser ejercidas de manera arbitraria introduciendo modificaciones sustanciales a la Ley S Nº 4283 que resultan coyunturales y revisten el carácter de normas permanentes. Señala que en ese sentido la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha dicho: “En el precedente “V., esta Corte resolvió que para que el P. de la Nación pueda ejercer legítimamente las excepcionales facultades legislativas que, en principio, le son ajenas, es necesaria la concurrencia de alguna de estas dos circunstancias: 1) que sea imposible dictar la ley mediante el trámite ordinario previsto por la Constitución, vale decir, que las cámaras del Congreso no puedan reunirse por circunstancias...

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