Sentecia definitiva Nº 69 de Secretaría Causas Orginarias y Constitucional STJ N4, 11-08-2023

• Número de sentencia: 69
• Fecha: 11 Agosto 2023

VIEDMA, 11 de agosto de 2023.
VISTO: Las presentes actuaciones caratuladas: "CEDISUR SA Y OTROS C/ MUNICIPALIDAD DE GENERAL ROCA S/ ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD (ART. 18 DE LA ORDENANZA 5002 Y RESOLUCIÓN N° 3555)" (Expte. N° VI-00003-O-2023), puestas a despacho para resolver, y
CONSIDERANDO:
El señor J.R.A.A. dijo:

1. Antecedentes de la causa:

En fecha 08-02-2023 G.F.A. en representación de Cedisur SA y H.J.C., en su doble carácter de letrado patrocinante de aquel y apoderado de las empresas Distribuidora Gamma SRL, Distribuidora Pablo SA y M., P. y Vena SH, promueven juicio de inconstitucionalidad contra la Municipalidad de General Roca en los términos de los art(s). 793 y sig(s). del Código Procesal Civil y Comercial de Río Negro (CPCC) a fin de que se declare la inconstitucionalidad del T.I., art. 18 de la Ordenanza de Fondo N° 5002 (Tarifaria Anual 2023) sancionada el 13-12-2022 y de la Resolución N° 3555 que la promulgó, emitida el 16-12-2022 por la Intendenta Municipal.

Según los demandantes, las disposiciones mencionadas contravienen los art(s). 1, 7 -primer párrafo- y 94 -última parte- de la Constitución Provincial (CP); 5, 9, 10, 11, 12, 14, 17, 19, 28, 31, 75 -inc(s). 12, 13 y 18-, 121, 123 y 126 de la Constitución Nacional (CN); la Ley 18284 -Código Alimentario Argentino- y el Decreto 815/99.

Además, solicitan que se ordene a la demandada cesar la percepción de la tasa respectiva sobre las empresas accionantes y que se abstenga de sancionar o decretar cualquier otra norma que, en reemplazo de las impugnadas, viole los artículos citados de la Constitución Provincial y Nacional.

1.1. Al expresar los fundamentos jurídicos de la pretensión, refieren que sus representadas tienen una larga trayectoria como distribuidoras de productos alimenticios de primera necesidad dentro de la Provincia de Río Negro y del ejido municipal de la accionada. Exponen que para poder introducir al Municipio de General Roca las mercaderías que comercializan, se les exige el pago de una tasa por abasto y/o inspección veterinaria por aplicación de la Ordenanza cuestionada -art. 18, T.I.-. Destacan que los productos son previamente verificados por la autoridad competente conforme el Código Alimentario Argentino (CAA) y cumplen todas sus pautas.

Precisan que Cedisur SA, cuyo establecimiento se encuentra en General Roca, distribuye carnes, derivados cárnicos, alimentos lácteos, farináceos, azucarados, vegetales, chocolate y café en General F.O., Cipolletti, V.R., C.M. y Cutral Co. Resaltan que todos los productos cuentan con la habilitación correspondiente, que los proveedores despachan la mercadería con amparo sanitario federal otorgado por Senasa mediante permisos de tránsito federal y que la empresa posee certificación de Buenas Prácticas de Manufacturas de IRAM.

Detallan que Distribuidora Gamma SRL distribuye materias primas para panaderías, reposterías, heladerías, chocolaterías, fábricas de alfajores y pastas, autoservicios, cotillones, etc. en V.R., General Roca, General F.O. y Cipolletti; Distribuidora Pablo SA reparte productos de Cervecería y Maltería Quilmes SA provenientes de las provincias de Mendoza y Buenos Aires en General Roca, C., M., A., General F.O., Los Menucos, Maquinchao, Ingeniero Jacobacci, Sierra Colorada, Valcheta, El Cuy y R.M..

Puntualizan que esta última empresa abona la tasa de abasto al introducir la mercadería en su depósito en General Roca y también al ingresar a las localidades donde distribuye; por último, mencionan que M., P. y Vena SH reparte bienes en General F.O., A., General Roca, I.H. y V.R..

Señalan que la regulación federal en la materia está dada por el CAA (Ley 18284) y el Decreto 815/99 que establece el Sistema Nacional de Control de Alimentos, normativa que -desde su óptica- prevalece sobre las leyes provinciales, las ordenanzas y los decretos municipales en virtud del principio contenido en el art. 31 de la CN.

Sostienen que las normas municipales impugnadas instituyen una aduana interna inconstitucional, bajo el pretexto de un control bromatológico ya realizado por las autoridades nacionales competentes, que habilitaron la circulación y comercialización de los productos en todo el país -cf. art(s). 3 del CAA y 36 del Decreto antes mencionado-. Interpretan que se está ante un "control del control" (reinspección) que implica un obstáculo a la libre circulación de mercaderías -cf. art(s). 9, 10, 11 y 126 de la CN- e interfiere con la legislación federal.

Indican que el art. 3 del CAA se complementa con el art. 19 del Decreto 815/99, que limita el papel de los municipios en el sistema federal de sanidad alimentaria a fiscalizar las bocas de expendio. Afirman que el régimen nacional pretende ser uniforme y armónico para todo el país, mientras que el cuestionado resulta una isla normativa, alejada de la competencia del Municipio.

R. jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación relativa al ejercicio armónico de las competencias de los municipios con las atribuciones del gobierno federal y fundan el derecho alegado en diversos fallos de aquella y de otros Tribunales federales que estiman aplicables.

Aseveran que el gravamen es irrazonable y desigual, ya que el hecho imponible se configura cuando los productos se introducen al Municipio y no se inspeccionan los elaborados dentro de su ejido. Alegan que la demandada usa una ficción para facilitar el cobro de la gabela, al no considerar "mercaderías en tránsito" a tales bienes, con lo cual se desvirtúa la vigencia de la Constitución Nacional, que veda las aduanas interiores y consagra la jurisdicción nacional en la materia, así como también el principio de legalidad -art(s). 9, 14, 17 y 19 de la CN-.

Entienden que la tasa impugnada carece de razonabilidad, por cuanto la demandada no expresó las circunstancias que dieron origen a aquella ni proporcionó una justificación legal o constitucional para su aplicación. En su opinión, el sistema nacional de control de alimentos funciona de manera eficaz y en armonía con el derecho constitucional de libre tránsito. Argumentan que las plantas de producción y las bocas de expendio son los puntos primordiales para inspeccionar los productos y que Senasa tiene la responsabilidad de planificar y ejecutar programas/planes específicos a fin de obtener alimentos inocuos para el consumo.

Alegan que si el Municipio pretende velar por la sanidad de los alimentos, la normativa nacional lo autoriza a hacerlo en el otro extremo de la cadena productiva y no durante el tránsito de los productos, dado que el control durante este proceso carece de efectividad. Advierten que se da un supuesto de doble imposición no permitido por la Constitución y se somete a las empresas comercializadoras de alimentos a una múltiple regulación y tributación en idéntica materia.

Arguyen que el permiso de circulación federal obtenido en virtud del art. 3 del CAA se encuentra bajo la protección constitucional que consagra el derecho de propiedad (art. 29 de la Constitución Provincial) y que la demandada no puede avasallarlo. Enfatizan que la Provincia de Río Negro delegó la facultad de reglar el comercio de forma exclusiva y excluyente al Estado federal y que la Constitución local no otorga a los municipios la potestad de establecer un tributo semejante al cuestionado.

Finalmente, aluden a la utilidad social de la actividad desarrollada por sus representadas y plantean que la gabela contradice lo estipulado en el segundo párrafo del art. 94 de la Constitución Provincial, al incrementar el valor de los artículos de primera necesidad que distribuyen las accionantes.

2. Contestación de la demanda:

El 14-03-2023 el apoderado de la Municipalidad de General Roca, J.P.U., opone excepción de falta de legitimación activa de Distribuidora Gamma SRL, la que fue rechazada mediante Auto interlocutorio N° 5/23 de este Superior Tribunal de Justicia que asimismo, tuvo por incontestada la demanda respecto de dicha empresa.

En virtud de ello, solo contesta la demanda con relación a las restantes accionantes y solicita que se rechace la acción de inconstitucionalidad, con imposición de costas a la parte actora.

Tras negar los hechos expuestos, sostiene que la Ordenanza y la Resolución cuestionadas fueron dictadas en el marco de competencia municipal, en tanto instrumentan una tasa de habilitación comercial, seguridad e higiene.

Afirma que la facultad de su representada para crear y recaudar impuestos es complementaria de la que tiene la Nación (cf. art. 231 de la Constitución Provincial) y que resulta desacertado el planteo según el cual el Municipio se inmiscuye en la competencia federal, toda vez que la observancia de las normas se seguridad e higiene es materia típicamente municipal.

Esgrime que su mandante tiene potestad para dictar tasas como la discutida en razón del poder de policía que le asiste y la autonomía reconocida constitucionalmente, en pos de proteger la salud y salubridad dentro del ejido municipal -cf. art(s). 225 y 230 de la CP; 5 y 123 de la CN; 2, 3, 7, 8, 9 y 39 de la Carta Orgánica Municipal (COM)-.

Invoca pronunciamientos de la Cámara de Apelaciones de la IVª Circunscripción Judicial y de la Corte Suprema de Justicia de la Nación relativos a la aplicación, naturaleza y límites de las tasas por inspección de seguridad, salubridad e higiene. Resalta que la autonomía implica la capacidad de los municipios para afrontar la financiación dentro de los límites de su competencia.

Precisa que el servicio que presta el Municipio consiste en la inspección y reinspección veterinaria de los productos perecederos de origen animal o vegetal provenientes de otras jurisdicciones que se introduzcan para el consumo. Expresa que el inciso a) del art. 18 de la Ordenanza cuestionado es claro en cuanto regula las tarifas por el control de la "introducción de mercancías" con destino directo a un comercio habilitado dento de General Roca.

Asevera que al fiscalizar las certificaciones sanitarias de los productos transportados por...