Sentencia Definitiva de SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA PROVINCIA, 10 de Julio de 2002, expediente B 63068

• Presidente: Cafferatta-Capello-Perez Catella-Condorelli-Fleitas Ortiz-Servini-Tedesco-Sagües
• Fecha de Resolución: 10 de Julio de 2002
• Emisor: SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA PROVINCIA

Dictamen de la Procuración General:

La Sra. H.R.S., por propio derecho, en su calidad de jubilada del Instituto de Previsión Social de la Pcia. de Buenos Aires, promueve la presente acción de amparo contra la Provincia de Buenos Aires, toda vez que con el dictado de la Ley 12.727, se dispuso que sus ingresos fueran pagados una parte en Pesos y la otra parte en Bonos Patacones y además, se agravia de la reducción de los salarios alcanzada por la misma Ley.(v. fs. 5/6).

Respecto a la legitimación del aquí actor, nada debo observar en atención a lo dispuesto en los arts. 5 inc. a) y art. 6 de la Ley 7166.

En este estado de las actuaciones corresponde emitir la vista conferida (fs. 58 y 63).

Intervención del P.:

Como cuestión liminar, debo señalar a V.E. que mi actuación no se encontraría comprometida a tenor de lo dispuesto en la ley 7166.

Sin perjuicio de ello, razones de seguridad jurídica y de economía procesal me A-61levan a dictaminar en la presente causa. En atención a lo previsto en el artículo 687 in fine del Código Procesal Civil y Comercial, habiéndose cuestionado la constitucionalidad de una ley provincial, resulta pro cedente la intervención de la Procuración General (M.P.L.- Sosa y B.: Códigos procesales en lo civil y comercial, Ed. P. y A.P., Bs. As. 1977, T.V., p. 955).

Con relación a la pretensión actora, soy de la opinión que la acción promovida no puede prosperar, por las razones que a continuación paso a desarrollar.

Antecedentes Legislativos:

Por ley N.ional N.. 25.344, (B.O.N. 21-XI-2000), el Estado N.ional declaró la emergencia económica financiera e invitó a las Provincias y al Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires a adherir a sus términos. En tal sentido con fecha 10 de abril del 2001, la Provincia de Buenos Aires celebra con la N.ión el “Acuerdo para el Crecimiento, el Mejoramiento para la competitividad de la Economía, la Preservación del Crédito PúblicoYel Equilibrio F.”, comprometiéndose progresivamente al saneamiento de sus cuentas públicas.

Con fecha 4 de julio del 2001, se celebran nuevos compromisos para garantizar los objetivos planteados, comprometiéndose la Provincia a producir una baja adicional de su gasto primario para el segundo semestre del actual ejercicio presupuestario, y a emitir instrumentos de cancelación de obligaciones para el pago de sus compromisos.

Con fecha 15 de julio del 2001, Buenos Aires suscribe el compromiso por el “Déficit Cero” ante la situación patente de la crisis·financiera provincial.

El 17 de julio de 2001, el Presidente de la N.ión y el resto de los Gobernadores de Provincias suscriben el Acuerdo denominado “Apoyo Institucional para la Gobernabilidad de la República Argentina” por el que todas las provincias se comprometen a la adopción del principio presupuestario del “déficit cero”; y por Ley nacional N.. 25.453, (B.O.N 31-VII~2001), se invita a las Provincias a adoptar medidas equivalentes a las del Gobierno N.ional, con el objetivo de eliminar el déficit fiscal.

Por el Decreto del Poder Ejecutivo N.ional N.. 1.004/2001, se autoriza e instruye al “Fondo Fiduciario para el Desarrollo Provincial”, comprometiéndose a convenir y a implementar un programa de emisión de letras de cancelación @de obligaciones provinciales con las provincias que expresen su voluntad de participación en el programa.

Por Decreto del Poder Ejecutivo N.ional N..1005/2001, se obliga a las Provincias a la adopción de medidas complementarias a las de la ley N.. 25.453 y determinando que las Letras del Tesoro que se emitan a partir de la fecha de publicación, tendrán poder cancelatorio definitivo a su vencimiento para el pago de obligaciones tributarlas nacionales.

El 14 de agosto de 2001, se suscribió entre el Ministerio de Economía de la N.ión y la Provincia de Buenos Aires el Convenio para la aceptación de Letras de Tesorería para la cancelación de obligaciones, nominadas en pesos, emitidas por la Provincia de Buenos Aires, también denominadas “Patacones”, para el pago de impuestos nacionales, como implementación transitoria del programa para la emisión de “Lecop”, vinculado con el Decreto del Poder Ejecutivo N.ional N..1004/2001 y la Ley Provincial N.. 12.727.

La Inconstitucionalidad:

En cuanto a la solicitud de inconstitucionalidad de la ley provincial N.. 12.727, considero que es inatendible.

Las razones han sido dadas en numerosas oportunidades por la Corte Suprema de Justicia de la N.ión, y tiene como substrato fáctico la grave emergencia económico financiera por la que atraviesa el País, y que la misma actora da cuenta y hace saber en su escrito de reclamo.

La C.itución y el derecho en general son consecuencia, de ordenar las relaciones humanas en situaciones de normalidad. No obstante, el orden político, social y económico diseñado en tal esquema, afronta ciertos cambios no productos de la normalidad, del devenir de los acontecimientos y de razones de carácter excepcional.

La doctrina en general, no sólo la mas reciente, enfrentan el tratamiento de la cuestión. Jurisprudencia nacional y comparada atienden al estado de emergencia, de necesidad y los ordenamientos jurídicos reconocen estas situaciones en su legislación positiva a través de sus decisiones (vrg. D.C., “Proyecto de ley sobre estados excepcionales'; Madrid, pág. 598; Hutchison, Obra colectiva, “Reforma del Estado, Ley 23.69611, págs. 57 y .,-siguientes).

Así ha dicho que su declaración se debe ajustar a determinados requisitos, asaber: a)Debe ser declarada por Ley; b)La declaración de emergencia debe perseguir un fin público;c)Lasrestricciones excepcionales de derecho debensertransitorias y por plazo determinado; d)Los medios elegidos por el legislador para superar la emergencia deben ser adecuadamente proporcionales al fin perseguido; e)Las restricciones no pueden afectar a personas individuales o grupos determinados de ellas, debiendo ser generales e indeterminadas.(v. causas: “E. c/L. de R., Sentencia del 28-422, “Fallos”, T. 126:161; “Avico c/De la Pesa Sentencia del 7-12-34, “Fallos” , T. 172:21; “P.L. y otros c/Gobierno N.ional” Sentencia del 12-90, “Fallos”, T. 313:1513, “G.L. cl Poder Ejecutivo N.ional”, Sentencia del 2 de junio del 2000, “Fallos” T. 323:1566, entre otros).

Esto significa que no se, dispense del cumplimiento de la C.itución en situaciones de emergencia. El derecho de excepción surge como una posibilidad constitucional, así ha S ido reconocida incluso en la C.itución N.ional en su reforma de 1994 (art. 76 y 99).

La Corte Suprema de Justicia en la causa “P. ha dicho que el derecho de emergencia no nace fuera de la C.itución, sino dentro de ella (“Fallos”, T. 313:1.513).

Asimismo como principio, ha expuesto el Máximo Tribunal de Justicia que la interpretación de la norma y su aplicación al caso, debe ser favorable a su validez, privilegiando la solución que mejor respete la respuesta dada a la emergencia por el legislador, siempre que tal interpretación o aplicación no resulte manifiestamente contradictoria con la C.itución (D.. C.S.J.N., in re: “Cocchia”, “Fallos”, T. 316:2624).

En la presente situación generadora de la cuestión bajo análisis, la Legislatura local sancionó la ley 12.727, el Poder Ejecutivo la promulgó y ejecutó conforme a lo dispuesto en el artículo 144 incisos 2 y 3 de la C.itución Provincial; declaró la existencia de la necesidad de actuar ante un contexto económico provincial y general que es de público conocimiento. Impuso un plazo para la emergencia de un año y alcanzó por igual, a los agentes de la Administración Pública provincial(cf. Arts.l, 2 y 15, Ley 12.727 (B.O.P. del 23/24-VII-2001).

Nuestra Corte dijo que una emergencia no autoriza el ejercicio por el Gobierno de poderes que la C.itución no le acuerda, pero al justifica, con respecto a los poderes concedidos,unejercicio pleno y a menudo diverso del ordinario, en consideración a las circunstancias excepcionalesqueconstituyen la emergencia (C.S.J.N. in re “Peron J. con D.”, “Fallos”, 238:76).

En punto a la finalidad determinada en cuanto a las razones económicas -apreciación de la emergencia- puede admitirse sucarácter discrecional en cuanto sería - improcedentequelos jueces controlen si la finalidad era o no conveniente u oportuna. Puede admitirse que el fin esdiscrecional y que las decisiones de éste tipo, políticas instrumentales resultan ajenas al control judicial (C.S.J.N., “Cocchia”, “Fallos” T. 316:2624

Pero ello no lleva a impedir el control de los jueces sobre lo actuado, o cuando lo invocado es el resultado de una situación de hecho, inexistente, puesto que las medidas adoptadas de no teñirse con la calificación de la emergenciadevendrían en actuaciones inconstitucionales aún enépocasno normales. De allí que interesa su existencia, dado que en su virtud, el ejercicio más amplio de facultades no podría de otro modo validarse. Por eso puedensancionarseleyes de emergencia únicamente al producirselos presupuestos fácticos que constitucionalmente habilitan para ello (Grecco, C.M. “La doctrina de los conceptos jurídicos indeterminadosyla fiscalización judicial de la actividad administrativa”,La Ley, 1980-D, pág. 1.306).

Lo cierto que no es, la primera vez en nuestra historia que la emisión de bonos acompaña a las crisis económicas de las Provincias. En 1907, el Poder Ejecutivo N.ional requirió por Decreto el retiro de los bonos, letras certificadas, etc. que ya en ese entonces las Provincias habían puesto en circulación.

Por su parte tal comportamiento venía acompañado de la habilitación que a las Provincias confería el artículo 108, actual 126 de la C.itución N.ional.

Las Provincias, ante un “peligro tan inminente que no admita dilación, dando luego cuenta al Gobierno Federal” podrán hacer uso del excepcional y extraordinario beneficio de la emisión de títulos que subsane el estado crítico econonómico-financiero (v. Art. 126, C.itución N.ional). Situación, que como se expusiera “supra” fue valorada por el Gobierno Provincial.

Así se ha dicho: “Encaso.,desastres o graves...