La reforma constitucional al informe presidencial ¿la incorporación de la responsabilidad política al sistema presidencial mexicano?

• Autor: Iván de La Garza Santos

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La reforma constitucional al informe presidencial ¿la incorporación de la responsabilidad política al sistema presidencial mexicano? *

Por Iván de La Garza Santos

1. Introducción

Imaginemos que cada una de las citas transcriptas a continuación son tres actos que componen una obra de teatro.

Primer acto:

“Los mexicanos estamos acostumbrados a que el 1° de septiembre el presidente de la República, en un ambiente de fiesta, con vallas en las calles por donde va a pasar al dirigirse al edificio de la Cámara de Diputados lea ante el Congreso un largo informe que tarda varias horas, y que es interrumpido en muchas ocasiones por aplausos estrepitosos… Lo que acontece es que el informe se ha convertido en un acto político de primera magnitud, orquestado para que brille el primer mandatario”¹.

Segundo acto:

“En el más violento escándalo de la historia de los informes presidenciales en México, la oposición de izquierda interpeló, gritó e interrumpió el discurso de Miguel de la Madrid en 16 ocasiones y finalmente abandonó el recinto legislativo en medio de una pelea a golpes entre cardenistas y priístas… Muñoz Ledo pidió la palabra. El presidente del Congreso, Miguel Montes se la negó… Montes le recordó que la Constitución sólo autorizaba a interpelar en casos de excepción”².

Tercer acto:

“Por primera vez en la historia, un presidente de México no pudo rendir su informe de gobierno.

Ayer legisladores del PRD tomaron la tribuna del salón de sesiones de la Cámara de Diputados antes de que el presidente Vicente Fox llegara al Congreso, impidiendo que leyera el mensaje de su sexto y último informe.

Fox acudió a San Lázaro y estuvo ahí sólo 17 minutos. A su llegada le indicaron que no había condiciones para que subiera a la tribuna, por lo que se limitó a entregar su informe por escrito, como lo marca la Constitución, y se retiró a Los Pinos”³.

La obra puede tener muchos títulos. Creemos que el siguiente podría ser adecuado: “Esplendor y decadencia del informe presidencial en México”. La primera cita corresponde al libro El presidencialismo mexicano, de Carpizo, una de las obras más importantes para entender no sólo el sistema de gobierno en México, sino a todo sistema político que operó en nuestro país la mayor parte del siglo pasado. Las otras

* Extraído del artículo publicado en la revista “Derecho en Libertad” n° 1, agosto - diciembre 2008, Facultad Libre de Derecho de Monterrey. Bibliografía recomendada.

1 Carpizo, Jorge, El presidencialismo mexicano, 13ª ed., México, Siglo XXI, 1996, p. 113.

2 Nota publicada en el periódico “El Norte”, 2/9/88.

3 Nota publicada en el periódico “El Norte”, 2/9/06.

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dos citas corresponden a notas periodísticas que dieron cuenta sobre los hechos de sendos informes presidenciales, uno en 1988 y el otro en 2006.

¿A qué obedeció un cambio tan radical en la práctica de los informes presidenciales? ¿Cómo es que se pasó del llamado “día del presidente” a la necesidad de que éste se viera obligado a entregar su informe sin la posibilidad de subir a la tribuna?

Aunque la respuesta es compleja y multifactorial, podría responderse, en términos generales, que las instituciones constitucionales y las prácticas políticas de nuestro presidencialismo hipertrofiado⁴, se tornaron incompatibles con el cada vez más marcado pluralismo en la representación parlamentaria de nuestra incipiente democracia.

Lo que en su origen fue concebido como un acto meramente ceremonial, se transformó en la única válvula de escape para que la oposición política exigiera la rendición de cuentas al Poder Ejecutivo. Ante la falta de procedimientos regulados para cuestionar el diagnóstico que el presidente de la República presentaba sobre “el estado general que guarda la Administración pública del país”, los gritos se convirtieron en la única forma de interpelación y de expresión disidente. Es en este contexto que debemos ubicar la reforma al formato del informe presidencial, previsto en el art. 69 constitucional.

Entre las modificaciones que más se han destacado, está la constitucionalización de la obligación de los secretarios de Estado, de los directores de las entidades paraestatales y del procurador general de la República de acudir a responder, bajo protesta de decir verdad, ante las Cámaras del Congreso, por el informe presentado por el presidente de la República. Si bien el art. 93 constitucional ya contemplaba la obligación de los secretarios de Estado de acudir al Congreso a dar cuenta del estado que guarden sus respectivos ramos, la reforma al art. 69 no deja ninguna duda sobre la obligación que tienen de responder directamente por la información que el presidente de la República presente en su informe escrito.

Aunado a lo anterior, está la posibilidad de que las Cámaras le envíen preguntas por escrito al Ejecutivo para ampliar la información presentada en el informe.

Estas nuevas características del informe presidencial es lo que motiva la pregunta central de este trabajo: ¿Las nuevas facultades concedidas al Parlamento, y las correlativas obligaciones que le generan al Poder Ejecutivo, así como a sus principales auxiliares, son una forma de responsabilidad política?

Para responder a este cuestionamiento hemos dividido nuestro trabajo en cuatro apartados. En el primero se expondrá qué se entiende por responsabilidad política y cómo es que se origina esta institución en los sistemas de gobierno parlamentario. En el siguiente apartado, observaremos el papel y alcance del informe presidencial en nuestra Constitución. A continuación, en la tercera parte, analizaremos en qué consistieron las reformas al informe presidencial y cómo es que éstas se materializaron en la práctica parlamentaria; para ello se recurrirá a los diversos

4 Respecto a las razones de la hipertrofia del Poder Ejecutivo en los sistemas presidenciales, ver Hauriou, André, Derecho constitucional e instituciones políticas, tr. José A. González Casanova, Barcelona, Ariel, 1971, p. 677 y 678, y Nino, Carlos S., Fundamentos de derecho constitucional, Bs. As., Astrea, 2005, p. 523 a 531.

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acuerdos de las dos Cámaras en que se reguló el formato de este primer informe con la nueva normativa. Finalmente, en el último apartado, a la luz del concepto de responsabilidad política, de la reforma al art. 69 y de las prácticas observadas en el último informe presidencial se realizará un análisis para determinar si estas modificaciones apuntan hacia la incorporación de la responsabilidad política a nuestro sistema presidencial.

Antes de iniciar, es menester hacer notar que además del art. 69 fue reformado el 93⁵. Ambos están vinculados en cuanto a que son manifestación de controles políticos del Parlamento sobre el Ejecutivo. Sin embargo, toda vez que el presente trabajo trata de analizar si el cambio al informe presidencial se traduce en la incorporación de la responsabilidad política a nuestro sistema de gobierno, y que en el art. 93 se contemplan otros mecanismos de control como las comparecencias no vinculadas a este informe, incluyendo a los titulares de los órganos autónomos, así como las comisiones de investigación, se ha omitido deliberadamente su estudio, acudién-dose a este artículo sólo para aquello que se relacione con el informe presidencial. No obstante, debe reconocerse que las modificaciones al art. 93 también podrían apuntar hacia la configuración de un gobierno políticamente responsable.

2. La responsabilidad política como institución de los sistemas parlamentarios

La división de poderes, componente dogmático del Estado constitucional, surge como necesidad para limitar el uso del poder político. Frente a los abusos de la monarquía absoluta, los movimientos revolucionarios liberales de la Europa occidental de los siglos siglo XVII y XVIII⁶exigen y consiguen frenar el poder regio mediante la garantía de la no concentración del poder en el Rey. Así, en el art. 16 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, quedó plasmado uno de los principios que le darían forma a la mayoría de los regímenes políticos del mundo: “Toute société dans laquelle la garantie des droits n’est pas assurée ni la séparation des pouvoirs déterminée, n’a point de Constitution”.

5 “Art. 93. Los secretarios del despacho, luego que esté abierto el periodo de sesiones ordinarias, darán cuenta al Congreso del estado que guarden sus respectivos ramos. Cualquiera de las Cámaras podrá convocar a los secretarios de Estado, al procurador general de la República, a los directores y administradores de las entidades paraestatales, así como a los titulares de los órganos autónomos, para que informen bajo protesta de decir verdad, cuando se discuta una ley o se estudie un negocio concerniente a sus respectivos ramos o actividades o para que respondan a interpelaciones o preguntas.

Las Cámaras, a pedido de una cuarta parte de sus miembros, tratándose de los diputados, y de la mitad, si se trata de los senadores, tienen la facultad de integrar comisiones para investigar el funcionamiento de dichos organismos descentralizados y empresas de participación estatal mayoritaria. Los resultados de las investigaciones se harán del conocimiento del Ejecutivo federal. Las Cámaras podrán requerir información o documentación a los titulares de las dependencias y entidades del gobierno federal, mediante pregunta por escrito, la cual deberá ser respondida en un término no mayor a 15 días naturales a partir de su recepción.

El ejercicio de estas atribuciones se realizará de conformidad con la ley del Congreso y sus reglamentos”.

6 Sobre la influencia de las revoluciones liberales en el constitucionalismo moderno ver Fioravanti, Maurizio, Constitución. De la antigüedad a nuestros días...