Algunas reflexiones sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de los tribunales administrativos en Panamá

Autor:Carlos A. Cavalli Yee
Cargo:Investigador Asociado CEIN. Miembro de la Asociación Nueva Generación Jurídica
 
ÍNDICE
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I Introducción

Pugnas en la doctrina siempre han existido sobre la naturaleza de los Tribunales Administrativos. Frente a sus detractores, hay quienes lo consideran constitucional. Adelanto mi simpatía por los Tribunales Administrativos en sede administrativa y espero que en el presente artículo logre convencer a quienes piensen lo contrario ya que es por simple lógica y razón, que creemos que los mismos son necesarios en la actualidad.El tema de los Tribunales Administrativos en nuestra legislación no es nada nuevo. Los primeros vestigios de los in comento tribunales se dieron con la Ley 135 de 30 de abril de 1943, en desarrollo de los artículos 190, 191 y 192de nuestra carta magna del año 1941. El llamado Tribunal ContenciosoAdministrativo tenía la competencia privativa del control de la legalidad de losactos de la administración pública. Dicho tribunal fue eliminado in extenso por las reformas constitucionales de 1956 y fue reemplazado por la Sala Tercerade la Corte Suprema, la cual asumió todas las atribuciones del hasta la actualidad. Con esto se desvanecen los sueños e ideales del consideradopadre de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa Panameña, el Jurista JoséDolores Moscote.

No es hasta el año 2006, con la Ley 22 de 27 de junio de2006 que regula la contratación publica en Panamá pasados ya cincuenta añosde la desaparición del tribunal contencioso administrativo en Panamá, que sevuelve a retomar el ideal del Dr. Moscote, al introducir en la nueva ley decontrataciones públicas un tribunal administrativo. Éste será nuestro puntoaxial, en este articulo; como referencia de una justicia administrativapanameña, que cada vez es más dinámica.1

II Consideraciones sobre el Derecho Administrativo y la Justicia Administrativa Panameña

El derecho administrativo es ante todo un derecho estatal2, una ramadel derecho público que, por lo tanto, tiene esa unión indisoluble con laadministración pública como complejo armónico, estructural y funcional, queproporciona los patrones o pautas para la acción de la llamada funciónadministrativa, que uniforma la actividad administrativa del estado y que reglalas relaciones jurídicas entre la administración pública y los administrados.Además, como expresaba el Dr. Brewer-Carìas3, con motivo del ejercicio de lafunción administrativa o de alguna actividad administrativa, siendo a nuestropensar su objetivo primordial normar y racionalizar el poder mediante elprincipio de legalidad o juricidad para evitar la arbitrariedad y ladiscrecionalidad de las instituciones de carácter público y privados, quepersiguen fines públicos y colectivos, teniendo siempre la divisa de alcanzar elinterés general.

El Derecho Administrativo, siendo ese eslabón normativo que regla alEstado, se muestra como un derecho dinámico y en permanente evolucióncomo resultado inmediato de esos cambios imperativos que se presentan en elámbito social y político de cada sociedad. En otras palabras, “el derechoadministrativo se asienta sobre bases que están en constante evolución y quereflejan los condicionamientos políticos y sociales vigentes en un momentodado”4

Del pensamiento anterior deviene que el derecho administrativo,además de ser un derecho del Estado, que regla tanto de sus fines y objetivos,como también racionaliza sus poderes y prerrogativas, del mismo modo regulael ejercicio de los derechos y garantías de los administrados en búsqueda,claro, de ese necesario equilibrio que debe existir entre los intereses públicos,colectivos o generales, y los intereses individuales y privados que tambiéndebe garantizar.5

En la búsqueda de ese equilibrio es que entramos a precisar sobre lanoción de Justicia Administrativa en Panamá y es por esto que en el presenteanálisis proporcionamos algunas nociones o precisiones que nos han ayudadoa nosotros a determinar que se debe entender por justicia administrativa (sedeadministrativa) en nuestro país, para saber separar y no entrar en erroresterminológicos con el concepto de jurisdicción contencioso- administrativo(sede judicial).Entiéndase por Justicia Administrativa según

Entrena Cuesta al “conjunto demedios que el derecho positivo otorga a los administrados para reaccionar contra la actividad ilegal de la Administración y para exigir indemnización por lalesión que aquella ocasione en los derechos o intereses de quienes no estánobligados a soportar dicha lesión”6.

Entiéndase por Justicia Administrativa según

Serra Rojas al “conjunto de principios y procedimientos que establece los recursos y garantías de las que disponen los particulares para hacer valer sus derechos frente a laadministración”7.

Y finalmente entiéndase por Justicia Administrativa según SANJUR G., en Panamá al

“sistema que tiende a lograr que la administración pública se ciña aderecho; e incluye, como es natural, la función estatal encaminada a ese fin,los organismos o instituciones que la ejercen, los procedimientos que laencauzan para defender sus derechos subjetivos afectados o, simplemente, para preservar el orden jurídico infringido.”8

III Precisiones sobre los Tribunales Administrativos en la Doctrina

El9 autor Berthèlemy ya en el año 1923, describía a los Tribunales Administrativos como un instrumento de la propia administración para imponer el respeto a la norma jurídica.10

La expresión “Administrative Tribunal” (Tribunal Administrativo), ha sidoacuñada por la doctrina inglesa para designar aquellos organismos que tieneorigen en la legislación delegada, que han sido creados al margen del sistemaordinario de tribunales civiles y criminales (Penales) y ContenciososAdministrativos, y que prestan ayuda a los distintos ministerios del gobierno enel cumplimiento de sus funciones y actúan como partes integrales de laadministración.Para nosotros el tribunal administrativo se puede definir como el órganoo ente administrativo que, al margen de la adscripción formal dentro de laadministración publica, esta dotado de autonomía funcional y, por consiguiente, puede resolver en forma imparcial y supra partes11 una controversia o litigio de carácter administrativo (jurisdicción delegada).Algunos autores comentan que los administrative tribunales12 (Tribunales Administrativos), en el derecho ingles se encargan, principalmente, de dirimir controversias relativas a temas de seguridad social, impuestos, inmigración,servicio nacional de salud y empleo), no son verdaderos tribunalesadministrativos, son mas bien administraciones colegiadas, con forma jurisdiccional sin ser, no obstante, jurisdicciones. Para decir esto se apoyan enque sus decisiones se pueden apelar ante un ministro, aunque en nuestro casono es así. Otra opinión para no decir que son tribunales administrativosverdaderos consiste en postular que sus decisiones son basadas en el derechocomún y no en un derecho especializado. Como vemos nuestros tribunalesadministrativos son creados de manera especializada, así que se desvirtúacompletamente esta segunda hipótesis ya que son complementeindependientes en sus decisiones, no necesitan del control previo de lostribunales judiciales ordinarios, ni mucho menos controladas por la mismaadministración.

IV Observaciones sobre la Relación de la Administración Pública y los Tribunales Administrativos Panameños

La administración de justicia corresponde al Ius Dicére, esto es, laatribución que tienen los órganos del Estado para decir el derecho en el casoconcreto. Así, para solucionar los conflictos que surgen entre la administraciónpública y los gobernados surge la necesidad de los tribunales administrativos.

De éstos el más representativo es el Consejo de Estado Francés.

La Administración Pública no es algo estático ni permanece ajena a loscambios de la sociedad siendo objeto de constantes presiones e influencias por parte de los fenómenos políticos, económicos y sociales, que se producen en elpaís. Es por esto que esta se ve obligada a hacer los avances necesarios parala disciplina de la administración. En búsqueda de tales avances se crean losTribunales Administrativos, verbigracia el Tribunal de Cuentas, el TribunalAdministrativo Tributario y el Tribunal Administrativo de ContratacionesPublicas.Por razón de las mencionadas presiones e influencias por parte de losfenómenos políticos, económicos y sociales que se producen en el país, y enesa búsqueda de la modernización democrática del estado mediante underecho administrativo panameño lleno de ímpetu para combatir losescándalos de corrupción en los procedimientos de selección de contratistascon respecto a las adjudicaciones que se realizaron durante la vigencia de laanterior legislación (ley 56 de 1995), es que se da paso para realizar unareforma in extenso que tuvo como resultado la nueva (Ley 22 de 2006) y susposteriores reformas (Ley 41 de 10 Julio de 2008), (Ley 69 del 6 de Noviembrede 2009), (Ley 80 de 31 de Diciembre de 2009) y (Ley 12 del 19 de Marzo,2010).Es notorio el desaliento de los ciudadanos cuando se enfrentan a laadministración pública y son víctimas de servidores públicos insensibles, detrámites engorrosos, del incumplimiento en los plazos establecidos en lalegislación sustantiva y procesal, en fin, cuando a pesar de contar con unaresolución que obliga a la administración es prácticamente imposible ejecutarlau obligar en alguna forma a la administración a satisfacer las...

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