Procuración del Tesoro de la Nación - 159/10

• Fecha de la disposición: 20 de Octubre de 2010

Miércoles 20 de octubre de 2010 Segunda Sección BOLETIN OFICIAL N'º 32.011 28 %@% ACTO ADMINISTRATIVO. Acto de alcance general. Impugnación. Reclamo impropio.

Recursos administrativos. Improcedencia. Fundamento. Razones de oportunidad mérito y conveniencia. Requisitos esenciales. Debido proceso adjetivo. Motivación. Reglamentos. Diferencias. Causa. Distinción. Objeto. Finalidad. PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.

Régimen jurÃdico. Interpretación. Régimen de impugnación. COMPETENCIA. Concepto.

Alcance. Organo inferior. Efectos. MINISTERIOS. Competencias.

Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios. Titular. Competencia.

HIDROCARBUROS. Contralor estatal. Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios. Autoridad de aplicación.

Los actos de alcance general son una manifestación de voluntad de órganos administrativos, creadora de status generales, impersonales y objetivos.

El planteo efectuado por la recurrente contra la resolución del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, a través de la cual se estableció que los servicios para la realización de auditorias técnicas, ambientales y de seguridad estarán a cargo de las Universidades Nacionales que acrediten y cumplan los requisitos para ser inscriptas en los respectivos Registros, debe ser caracterizado como un reclamo impropio por tratarse, el impugnado, de un acto de alcance general. Asimismo, corresponde reformular el proyecto de decreto remitido en consulta, ya que tales reclamos deben ser resueltos por la misma autoridad que emitió el acto general impugnado —en el caso el Ministro de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios—, siendo esa decisión irrecurrible.

Tratándose de la impugnación directa de un acto de alcance general, la vÃa recursiva resulta improcedente, ya que en tales situaciones sólo resulta viable el llamado reclamo administrativo impropio del artÃculo 24, inciso a), de la Ley de Procedimientos Administrativos (conf. Dict. 233:248; 236:212; 239:90).

Admitir la procedencia de recursos administrativos directos contra actos de alcance general, obligarÃa a exigir el agotamiento de la vÃa administrativa a su respecto, imponiendo más formalidades y trámites que los previstos expresamente en la ley para el acceso a la jurisdicción, en perjuicio de los administrados, extremo en el que debe repararse si se piensa que no todos los actos de alcance general son emitidos por la autoridad ministerial (conf. Dict. 237:13; 254:277).

No asiste razón a la reclamante en lo que se refiere a la queja relacionada con el vicio en la causa. En tal sentido, la decisión adoptada a través del acto impugnado, excede la calificación que el juez penal pudiera entender le correspondÃa a los hechos denunciados;

razón por la cual el derrotero que siga el expediente judicial, en modo alguno puede condicionar las razones de oportunidad, mérito o conveniencia que fundaron la decisión del titular de ese Departamento de Estado. Lo dicho permite responder, asimismo, a la queja referida al encuadre jurÃdico del acto impugnado, puesto que, la decisión ministerial se sustentó en razones de oportunidad, mérito y conveniencia a las que se refiere el artÃculo 18 de la Ley N'° 19.549.

No existe violación alguna de derechos adquiridos por la reclamante. En efecto, la resolución SE N'° 419/93, texto conforme las modificaciones que se le incorporaron hasta el dictado del acto recurrido, es un acto administrativo de alcance general o reglamento, por medio del cual el Estado, ejerciendo su especÃfica función de contralor del mercado de hidrocarburos, y con el objetivo de proteger y brindar seguridad al consumidor, como función estatal esencial derivada de su obligación de velar por el bien común, creó el Registro de Profesionales Independientes y Empresas Auditoras de Seguridad. En este sentido, los únicos derechos subjetivos con que contaban los profesionales y empresas inscriptas en dicho registro eran el de mantenerse en él y el de ejercer las tareas de auditoria que tal inscripción representaba, en tanto y en cuanto no fueran válidamente dadas de baja o el sistema de contralor siguiese vigente. Y es esto último, precisamente, lo que no genera derecho adquirido alguno a favor de la recurrente, por aplicación del principio según el cual nadie tiene un derecho adquirido al mantenimiento de leyes o reglamentos ni a la inalterabilidad de los gravámenes creados por ellos. A lo que sà tenÃa derecho la recurrente —y todas las empresas y profesionales inscriptos en el Registro sustituido—, era a concluir aquellas auditorias en trámite; cuestión que contempló expresamente la resolución cuestionada, en su artÃculo 14, otorgando un plazo para su conclusión.

La queja de la recurrente se basa también en la violación de su derecho de defensa y sus derechos adquiridos, cuyo sustento serÃa la última parte del inciso c) del artÃculo 7'° de la Ley de Procedimientos Administrativos. Son intrascendentes aquellos vicios de procedimiento respecto de los cuales no se demuestra el perjuicio que de ellos resultó para la defensa de los derechos en particular. En este sentido, la nulidad del procedimiento no debe declararse para satisfacer un principio teórico sino cuando realmente los vicios incurridos en su curso han irrogado un perjuicio positivo para el derecho de quien lo plantea. Asimismo con relación a la violación del derecho de defensa, se registran fallos en el sentido de que este vicio es subsanable por ulterior intervención del interesado en el procedimiento administrativo o judicial. En el caso corresponde rechazar lo alegado por la recurrente, máxime cuando el tratamiento que se le ha dado al reclamo impropio y a las demás presentaciones efectuadas por la reclamante, demuestra con elocuencia que ha contado con la oportunidad de ejercer su derecho de defensa. Tampoco pueden prosperar las impugnaciones basadas en la falta de motivación y el vicio en la finalidad del acto cuestionado.

Es en el acto individual donde con mayor severidad cabe reclamar la debida motivación, pudiéndose admitir en cambio mayor latitud en los actos de alcance general, de suyo más difÃciles, por su misma generalidad, de ser concretamente fundados en cada una de sus disposiciones.

La distinción entre causa y motivación estriba en que la causa son los antecedentes de hecho y de derecho que justifican el dictado del acto, mientras que la motivación comprende la obligación de expresar, consignar tales antecedentes en el texto del acto administrativo.

Todo acto administrativo responde genéricamente a una finalidad que se tuvo en cuenta al distribuirse la competencia. El objeto o contenido del acto, consecuencia de esa competencia, debe perseguir aquella finalidad general y la especÃfica que le corresponde.

La lectura de la resolución recurrida permite afirmar que el fin perseguido con su dictado no fue otro que el de evitar una indebida utilización del sistema de supervisión imperante.

A tales efectos, ponderando los conocimientos cientÃficos, técnicos y prácticos de las universidades nacionales, se juzgó adecuado prevenir los riesgos que entrañaba el régimen en vigor encomendando las tareas de contralor a las citadas Casas de altos estudios. Y ello fue, precisamente, lo decidido por el acto cuestionado, de modo que no se advierte desviación alguna en el contenido de la decisión respecto de la causa declarada. Además existe un innegable correlato —y proporcionalidad— entre el medio utilizado y el fin de la norma dictada.

Una razonable hermenéutica de los principios de la Ley N'° 19.549 y su reglamentación ha llevado a sostener que se estableció un sistema para la impugnación de actos administrativos de alcance particular (aun cuando se tratara de actos de ejecución o aplicación de actos generales), consistente en el otorgamiento de recursos administrativos que exigen su agotamiento para habilitar la ocurrencia ante el Poder Judicial; y, paralelamente, se contempló un régimen diferente para la impugnación directa de los actos de alcance general, a través del reclamo impropio y su denegatoria, por sÃ, el único recaudo para acceder a la instancia judicial (conf. Dict. 210:137; 235:143; 237:13; 254:277).

La competencia, conforme una de las tantas definiciones que se han propuesto, ha sido conceptualizada como el conjunto de facultades que un órgano puede legÃtimamente ejercer, en razón de la materia, el territorio, el grado y el tiempo. Lo permitido al órgano no consiste únicamente en lo permitido en forma expresa, sino también lo tácito incluido en la permisión expresa.

El alcance de la competencia de un órgano o ente estatal se debe determinar, sobre la base de los siguientes elementos: en primer lugar, el texto expreso de la norma que la regule; en segundo, el contenido razonablemente implÃcito, inferible de ese texto expreso y, en tercer término, los poderes inherentes derivables de la naturaleza o esencia del órgano o ente de que se trate, interpretados, los dos últimos, a la luz de la especialidad.

Con respecto al argumento impugnatorio de la recurrente que se basa en la circunstancia de que la SecretarÃa de EnergÃa tiene asignada la competencia en forma directa a través de normas legales y reglamentarias; la asignación directa de la competencia a un órgano especÃfico inferior, no determina necesariamente la exclusión de la competencia superior.

En el marco de las normas de competencia vigentes, el titular de un ministerio tiene dentro de sus propias facultades todas aquéllas que resulten atribuidas a sus órganos inferiores, lo que significa que cuenta con la potestad para resolver sobre todos los asuntos relativos a la competencia de tales dependencias.

En la nota mediante la cual el Poder Ejecutivo Nacional acompañó el proyecto que luego se convertirÃa en la Ley N'° 22.520 se expresó, en el capÃtulo...