El procedimiento administrativo como garantía de los ciudadanos

Autor:Paula Irene González
Cargo:Argentina, estudiante derecho de la Universidad de Buenos Aires
 
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1. Introducción

El procedimiento administrativo consta de dos funciones principales; encausar el accionar de la administración pública de acuerdo a la letra de ley – garantía jurídica – y darle la posibilidad al ciudadano de hacer valer sus derechos frente a abusos, omisiones o mal desempeño de la administración – garantía formal del particular-.Estas dos funciones poseen un mismo objetivo: el correcto accionar dela administración. Pero en la práctica existe una tensión permanente entre particulares y el Estado. Ante ello la solución es que los medios previstos en el procedimiento deben siempre satisfacer las pretensiones de los particulares, si es arreglada a derecho la misma.Desde esta perspectiva, el análisis se inclina ante todo al estudio de losprincipios del procedimiento administrativo, su operatividad en la prácticaadministrativa argentina, su desarrollo en razón de la protección al ciudadano,sus sentidos y alcances.

2. Procedimiento administrativo

El procedimiento administrativo regla el ejercicio de las prerrogativas estatales,de los derechos subjetivos y libertades públicas. No se puede negar esa doblefuncionalidad que posee como instrumento de gobierno al ejercer el poder y lalegalidad y defensa de los derechos de los ciudadanos. Desde la concepciónque plantea este trabajo se ve que debe ser un objetivo con dos funciones. Elmismo responde al régimen republicano y representativo de gobierno queadopta el país en el artículo primero de la Constitución Nacional.En el Estado de derecho debe tener plena vigencia la idea de justicia,por ello se busca encausar la actividad de la administración determinando lasreglas a las que debe someter la producción de sus actos obteniéndose losmismos por medio del procedimiento administrativo. Éste último es la expresióndel Estado más visible, por configurar su actividad continua e ininterrumpida enla vida del ciudadano desde que nace hasta que muere.El Estado es quien debe adoptar mecanismos que resulten aptos tantopara ejercer sus potestades como también para brindar la ejecución de lasgarantías que el ordenamiento jurídico reconoce a los ciudadanos. Por ello elprocedimiento administrativo es un instrumento de control de la administraciónpública y garantía de los particulares.La actuación de la administración por medio de este instrumento, en elpleno ejercicio de la función administrativa (propia pero no excluyente) no obstaa que el particular ejerza una gestión de tutela individual con participacióndirecta y de colaboración en dicho ejercicio de la función. Claramente se puedenotar lo expuesto en las dos etapas procedimentales que constan en un primer momento en la formación de la voluntad administrativa (ya sea de origenunilateral o bilateral, de efectos individuales o generales) y en un segundo conla fiscalización, control e impugnación. La participación de los individuos serealiza en ambos momentos, ya sea al principio por medio de vistas, peticionesy observaciones y luego por medio de reclamaciones y recursos.

3. Prerrogativas estatales

Las prerrogativas estatales son potestades públicas que derivan del poder delEstado conforme al régimen representativo de poder en el cual los ciudadanosdelegan su representación. Son irrenunciables las prerrogativas y cadaindividuo es sujeto pasivo, es decir, se encuentra obligado a ellas. Pero elactuar de la administración por medio del procedimiento administrativo debeser siempre legítimo, es por ello que el principio de legitimidad y de legalidadson tanto garantías de protección a los habitantes de la Nación así comotambién límites al Estado.

4. Garantías del ciudadano

Los principios que rigen al procedimiento administrativo se pueden clasificar enaquellos que poseen jerarquía constitucional y aquellos que poseen jerarquíanormativa legal o reglamentaria. Los primeros son garantías sustancialesmientras que los segundos garantías formales.

4.1. Principios sustantivos

Protegen derechos fundamentales de los particulares y surgen de la Constitución Nacional.

4.1. 1 Principio de legalidad

La legalidad administrativa es la que conforma y limita la actuaciónpublica-estatal y no estatal por medio de la voluntad instrumentada en elprocedimiento administrativo. El art. 19 de la CN1 prevé el principio de reservapara los ciudadanos, que se diferencia de las funciones de la administración enla medida en que ésta no puede actuar sin una norma que la autorice expresamente y debe hacerlo respetando la misma y los derechos de losindividuos. Más adelante se analizará el principio de legalidad objetiva, que esuna manifestación del principio en análisis.

4.1. 2 El principio de legitimidad

Es primordial el principio de legitimidad, sin cuya presencia la actuaciónestatal devendría ilegal o injusta. Es tanto un carácter esencial de lasprerrogativas estatales como garantía para el ciudadano y se delimita por elprincipio de legalidad. La presunción de que el estado actúa conforme aderecho es el fundamento de la obligación o deber del ciudadano de cumplir dicho acto.Pero no es sólo el principio de legalidad el que caracteriza a esteprincipio, sino también la razonabilidad y la justicia: las conductas estatalesdeben poseer un contenido justo, razonable y valioso. El principio delegitimidad constituye la piedra angular de todo el procedimiento administrativoen cuanto de él derivan los demás principios que forman la serie de actos quelo configuran.

4.1.2. 1 Breve excursus: legitimidad de la administración y gobiernos militares

Un problema significativo en el derecho argentino, o más bien en ellatinoamericano, es el qué hacer con los actos de gobiernos de facto una vezrecobrada la democracia,es decir el Estado de derecho, ya que los mismosson, por donde se los mire ilegítimos e ilegales.Las soluciones que ha dado la doctrina y jurisprudencia son: negar todovalor jurídico a los actos de los gobernantes de facto; aceptar la eficacia de susactos en tanto no pueden ser evitados y en la medida en que obedezcan arazones de necesidad y urgencia, restringiendo sus alcances y limitando suvalidez temporal; o admitir su validez irrestricta.

La Corte2 ha seguido desde 1930 a 19833 posturas que, en mayor omenor medida, validan las normas y actos emanados del Poder Ejecutivo defacto siempre y cuando, explícita o implícitamente, el gobiernoconstitucionalmente elegido que lo suceda la reconozca. Considero que éstapuede ser una solución práctica pero no correcta. El art. 36 CN4, diceexpresamente que todos los actos de gobiernos de facto deben ser nulos, dadoque son manifiestamente ilegítimos e ilegales, por lo cual no pueden ser procedentes interpretaciones dogmáticas que se han hecho del texto de la leySuprema y que le dieron validez a dichos actos. En el Estado de derecho pleno(gobierno de iure) no se puede gobernar con decisiones tomadas por fuera deestos límites.

4.1. 3 Igualdad

El principio surge del art. 16 CN5. En el procedimiento administrativo lossujetos intervinientes deben ser tratados de igual forma según la situación en laque se encuentren. La administración no puede dar privilegios o negar derechos arbitrariamente y debe brindar una misma participación a losinteresados. Sino lo hace, además de estar actuando ilegítimamente, lo haráimparcialmente. La imparcialidad de la administración es un principio quederiva del de igualdad.

4.1. 4 Razonabilidad

La razonabilidad de la administración en el procedimiento deriva del Art.28 CN6 que dispone que los derechos no pueden verse alterados por las leyesque reglamenten su ejercicio, por ello los actos administrativos deben tener contenido justo, razonable y ser proporcional a la finalidad buscada. En razónde este principio (y podría decirse de una sensata actuación gubernamental)los agentes públicos deben valorar objetivamente las circunstancias de hecho,el derecho aplicable, y nunca podrá tomar decisiones arbitrarias.

4.1. 5 Defensa en juicio

La defensa en juicio es una garantía que surge del Art. 18 C.N7. Si bienel procedimiento no es un juicio, el principio es aplicable y se materializamediante el derecho al debido proceso adjetivo (ver punto.4.2.3.).

4.1. 6 Transparencia

Es básicamente la claridad del actuar de los órganos administrativos, loque acrecienta la publicidad real, la participación auténtica del ciudadano, elcontrol eficiente y la información legítima y real. Se estipula dicho principio en la Constitución Nacional en su art. 368 en razón de ir contra la corrupción que seorigina en los ámbitos de poder. A su vez, por Ley 24.759 se suscribió laArgentina a la Convención Interamericana contra la Corrupción.

4. 2 Principios formales

Son de jerarquía normativa legal o reglamentaria. Algunos son derivacionesdirectas de principios constitucionales, por ello a mi entender poseen esa jerarquía.

4.2. 1 Verdad material o principio de legalidad objetiva

Para poder dictar el acto administrativo, la administración debe haber agotado la investigación de los hechos que determinaron su ejecución...

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