La organización descentralizada en el estado peruano
| Autor | Christian Guzman Napuri |
La organización descentralizada implica transferir cuotas de poder político a organismos públicos determinados, de tal manera que se les confiera determinadas competencias sobre la base de determinado nivel de autonomía1.
Esta descentralización puede elaborarse con un criterio funcional o, más bien, con un criterio de distribución territorial. De hecho, la organización descentralizada, adecuadamente implementada, puede generar determinados beneficios al funcionamiento administrativo.La autonomía se define como la capacidad del gobierno en sus tres niveles, de normar, regular y administrarlos asuntos públicos de su competencia2.
Dicha autonomía posee diversa dimensiones3.
Se habla de autonomíapolítica que es la facultad de adoptar y concordar las políticas, planes y normas en los asuntos de su competencia, aprobar y expedir sus normas, decidir a través de sus órganos de gobierno y desarrollar las funciones quele son inherentes por sí mismo. Ello implica que los gobiernos locales y regionales ejercen parte de la funcióngubernativa asignada al Estado. Esta autonomía se encuentra asegurada por la norma constitucional, así comopor el hecho de que las autoridades descentralizadas son elegidas por sufragio directo, razón por la cual noreconocen autoridad superior4.
Por otro lado, autonomía administrativa consiste en la facultad de organizarse internamente, determinar y reglamentar los servicios públicos de su responsabilidad. A la potestad organizativa propia de todo ente administrativo debe sumarse la gestión de los servicios que le corresponde, tramitando los procedimientos que seannecesarios para ello, sean procedimientos institucionales o procedimientos administrativos. Salvo puntualesexcepciones, estos organismos agotan la vía administrativa.Asimismo, la autonomía económica implica la facultad de crear, recaudar y administrar sus rentas e ingresospropios y aprobar sus presupuestos institucionales conforme a las normas pertinentes. La asignación de autonomía económica es medular para el cumplimiento de las competencias asignadas por las normas legales, enparticular en un contexto de transferencia de atribuciones. Esta autonomía sin embargo muestra limitaciones,en particular en el caso de los impuestos, que solo pueden ser creados por el Gobierno Nacional.
La existencia de mecanismos a través de los cuales se pueda decantar los poderes del Estado permite un adecuado control del poder estatal, en términos específicos de control vertical5, a través de la atribución de poderpolítico. Ahora bien, conforme se atribuye, se pasa de un esquema de centralización a otro de descentralización.El descentralizar implica que existen núcleos de autoridad, básicamente en las distintas zonas geográficamente consideradas en un país determinado, que implica una división de poder garantizada por el ordenamiento jurídico6.
Una organización estatal establecida mediante divisiones geográficas, con autonomía política y administrativa, implica entonces la existencia de una descentralización muy amplia.Por un lado, la idea de descentralizar implica proporcionar alivio a la dirección estatal central – denominada engeneral Gobierno Nacional o Gobierno Central -, permite generar mejores decisiones, y adquirir una mayor velocidad para tomar dichas decisiones. En suma, la descentralización, sea ésta política o administrativa, reduceel costo de la toma de decisiones al interior del Estado. Ello implica, además, la necesidad de una construcción delicada de las competencias que les corresponde a cada uno de los entes que componen la organización descentralizada7.
Por otro lado, la descentralización acerca el poder estatal al particular, proporcionándole mecanismos más eficientes de control político y de acercamiento a los que detentan dicho poder. Mientras más descentralizado seencuentre el poder, le resultará más sencillo al ente descentralizado el conocer las opciones y preferencias quemanejan los pobladores sometidos a su jurisdicción. De hecho, los mecanismos de descentralización democratizan el acceso de dichos particulares al Estado en general, puesto que facilitan la realización de mecanismos departicipación política propios de la democracia directa8.
Asimismo, la existencia de entes descentralizados con cierta cuota de autonomía permite que los mismos controlen el poder que ejerce el Estado central o nacional. Esta interacción mutua genera que ambos morigerenel uso que hacen de las facultades que el ordenamiento les provee. Todas las ventajas antes referidas puedenobservarse en el análisis de los sistemas políticos que muestran tendencias hacia la descentralización, sea queconsideremos en el análisis a las autonomías españolas, los länders alemanes, los cantones suizos, los estadosnorteamericanos o las regiones italianas, por citar algunos ejemplos. De hecho, los llamados esquemas de democracia consensual tienen una relación muy amplia con regímenes altamente descentralizados9.
Es necesario tener claro, sin embargo, hasta donde puede descentralizarse. En primer lugar, existen ciertas ventajas de la propia centralización a tomar en cuenta. Por un lado, ciertas cuestiones especializadas no sonsusceptibles de ser descentralizadas. Puede darse como resultado un indebido incremento de los costos administrativos: la coordinación administrativa puede ser costosa, haciéndose difícil la toma de decisiones. Porotro lado, la tecnología actual facilita las comunicaciones y el transporte, lo cual genera que ciertas decisionespuedan manejarse de manera centralizada.Pero, además, la propia descentralización admite límites10, derivados precisamente del costo de la toma dedecisiones. No puede pretenderse descentralizar todas las decisiones estatales, puesto que se requiere ciertasconsideraciones uniformes en el manejo estatal. Paradójicamente, una administración descentralizada puederesultar siendo más grande que una organización centralizada, al existir la necesidad de la creación de organismos encargados de efectuar mecanismos de coordinación.
Si bien no es materia del presente trabajo determinar las ventajas y desventajas de esta importante técnica, escierto que debe establecerse la existencia de, en principio, tres niveles de descentralización, uno central, otroregional o provincial, y finalmente, un régimen en el ámbito local o municipal11. Estos tres niveles se relacionanentre sí a través del principio de subsidiaridad, por el cual el gobierno que se encuentre más cerca a la poblacióndebe gozar de las respectivas competencias estatales.
Asimismo, en el ámbito de los gobiernos regionales y locales y en mérito a la organización descentralizada delEstado peruano, existen normas que se reconocen de rango legal, como las ordenanzas regionales y las ordenanzas municipales, respectivamente. Dichas normas poseen rango de ley al interior de su ámbito y resultanser susceptibles de control jurídico a través de la acción de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional y el control difuso por parte del Poder Judicial, únicos controles normativos que el sistema jurídico provee enla actualidad. La atribución de facultades a los entes territoriales a fin de que puedan emitir normas generalesprocede de la autonomía normativa que se les concede12.
Es necesario señalar que la relación que estas normas mantienen con las emitidas por el Gobierno Central esuna relación de coordinación y de distribución de competencias, mas no de jerarquía o de tutela. No es posibleque una ordenanza regional o municipal derogue tácita o expresamente una norma con rango de ley emitidapor el Gobierno Nacional, de la misma forma que el Gobierno Nacional no podría derogar una ordenanza,cualquiera fuera su origen. Sin embargo, las normas regionales y locales de alcance general deben emitirse deconformidad con la Constitución y la Ley, incluso la emanada por el Congreso.Las normas locales y regionales de alcance general son de particular importancia para el derecho administrativoen tanto contienen regulaciones del funcionamiento de dichos gobiernos descentralizados y afectan a los particulares sometidos a su competencia. Sin embargo, y dada la reserva de ley existente respecto a ciertas materias,las ordenanzas adolecen de mayores limitaciones que las aplicables a las leyes propiamente dichas, pudiendoregular únicamente las materias contenidas en sus respectivas leyes orgánicas y dentro de los parámetros establecidos por estas.
En el ámbito Constitucional Peruano, se entiende por Gobierno Regional aquel conformado para el Gobiernode cada una de las regiones en las que debe subdividirse territorialmente y administrativamente el Perú de acuerdo a lo señalado por la Constitución. Dichos gobiernos regionales gozan de autonomía política, económica y administrativa. Como resultado, los Gobiernos Regionales ejercen función administrativa, son componentespor excelencia de la Administración Pública y en consecuencia, les resultan aplicables todas las normas sobreprocedimiento administrativo13, siempre que no entren en conflicto con la norma especial que los regula.
Las regiones configuran el segundo nivel del esquema de descentralización consagrado por la Carta Magna,luego del Gobierno Central. Las regiones gozan de autonomía en sus respectivos ámbitos y manejan determinados bienes y servicios públicos, de conformidad con lo establecido en la Constitución14.
A su vez poseenciertas facultades que son ejercidas, sea...
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