Las nulidades en el Código Civil y Comercial y en la ley de procedimientos administrativos

• Autor: Gustavo E. Silva Tamayo

Silva Tamayo, Las nulidades en el Código Civil y Comercial y en la ley…

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Las nulidades en el Código Civil y Comercial

y en la ley de procedimientos administrativos*

Por Gustavo E. Silva Tamayo

El examen de las posibles incidencias del Código Civil y Comercial sobre la ley

nacional de procedimientos administrativos en el régimen de nulidades administrati-

vas confirma, a las claras, que la concepción dicotómica derecho público-derecho

privado puede explicarse por razones tradicionalmente históricas y actualmente me-

todológicas, pero hay normas que se aplican a todos los sujetos jurídicos; normas

que tienen originariamente como destinatarios a los particulares, y resultan extensi-

vamente aplicables a la Administración, y normas inicialmente administrativas que se

aplican a los privados, como las de adjudicación de contratos administrativos.

1. Introducción

El Código Civil y Comercial de la Nación sancionado mediante la ley 26.994,

representa un hito trascendental en la evolución jurídica de nuestro país que,

además de unificar la materia civil y comercial –en línea con las legislaciones más

avanzadas–, ha abrevado en los antecedentes de reforma al Código Civil de Dalma-

cio Vélez Sársfield, elaborados a lo largo de la pasada centuria. Todo ello lo ha

hecho con una técnica de redacción más concisa y exacta, lo que ha permitido redu-

cir considerablemente su articulado en comparación al de su predecesor. Además

del debate y participación de distinguidos juristas, así como de la recepción de crite-

rios jurisprudenciales y doctrinarios dominantes, el nuevo Código imprime a su sis-

temática diversas concepciones valorativas que merecen nuestro encomio, entre

ellas, la constitucionalización del derecho privado y, con ello, de los principios gene-

rales de derecho incorporados a nuestro plexo constitucional con la reforma de 1994

(art. 75, inc. 22).

No es este el lugar –ni tampoco el propósito–, para realizar una valoración inte-

gral de la flamante normativa, sino, como sugiere el título, este trabajo se limitará a

estudiar los probables “puntos de contacto”

1

o las “relaciones de continuidad” o de

“contactos sucesivos”

2

, que pueden generarse entre el tratamiento que ésta brinda al

subsistema de nulidades y el que estipula la ley 19.549 nacional de procedimientos

administrativos (en adelante la “LNPA”).

Por idénticos motivos el tratamiento del nuevo subsistema de invalidez del

Código Civil y Comercial apenas superará lo descriptivo, en el entendimiento de que

* Extraído del artículo publicado en “Derecho Civil Argentino”, www.facebook.com/groups/ De-

r.Civ.Arg/. Bibliografía recomendada.

1

Mayer, Otto, Derecho administrativo alemán, 2ª ed., tr. H. Heredia y E. Krotoschin, Bs. As.,

Depalma, t. I, p. 181.

2

Bielsa, Rafael, Relaciones del Código Civil con el derecho administrativo, Bs. As., Lajouanne,

1923, p. 18 a 21.

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una mínima consideración analítica de las novedades que introduce es necesaria

para poner en su justo quicio la influencia que puede tener respecto al régimen de

invalidez del acto administrativo en la LNPA.

En los párrafos siguientes pasaremos a analizar la cuestión.

2. La influencia del derecho civil en el derecho administrativo

En nuestro país, el abandono de la concepción clásica que miraba al derecho

administrativo como un derecho de carácter excepcional y exorbitante del derecho

privado y no como una disciplina que se abasteciera de principios y normas que son

peculiares del derecho público, no fue sino el resultado de un largo recorrido en el

que la labor de la jurisprudencia jugó un destacado papel. Y fue, precisamente, en

materia de nulidades, en el caso “Los Lagos”

3

, la oportunidad en la que la Corte Su-

prema de Justicia de la Nación pudo resolver una controversia echando mano de

una visión que, edificada a través de la analogía, resultó superadora del viejo es-

quema que relegaba al derecho administrativo a un papel de completa subordinación

al derecho privado

4

.

Antes de la emisión del fallo, en la obra más arriba citada, Bielsa había estu-

diado las relaciones entre el Código Civil y el derecho administrativo, llegando a la

conclusión de que existían institutos previamente desarrollados y positivamente con-

cretados en el derecho privado, dado el desarrollo relativamente más reciente de

este último por contraposición al primero, pero que, en definitiva, resultaban aplica-

bles a ambas especies de derechos con las particularidades propias de cada uno de

ellos

5

.

En esa línea puede decirse que, en la construcción de una teoría de las nulida-

des administrativas, como en otras materias, se produjo, en palabras de Martín-

Retortillo Baquer, un “préstamo” de instituciones del derecho privado al público

6

. Y a

partir de ese “préstamo” es que éste último pudo edificar la construcción de sus pro-

pios desarrollos, a través de la labor doctrinaria, jurisprudencial y, finalmente, norma-

tiva

7

.

3

Fallos, 190:142 (1941).

4

Para una ampliación del tema ver: Silva Tamayo, Gustavo E., La voluntad en los actos admi-

nistrativos, Bs. As., RAP, 2013, p. 71 a 113.

5

Bielsa, Relaciones del Código Civil con el derecho administrativo.

6

Martín-Retortillo Baquer, Sebastián, El derecho civil en la génesis del derecho administrativo y

sus instituciones, 2ª ed., Civitas, Madrid, 1995, p. 25. Este autor distingue, así, el “préstamo” (le

donné) de técnicas y reglas privadas, de la “construcción” (le construit) administrativista de sus insti-

tuciones y plantea la cuestión como una “batalla” que el derecho administrativo ha debido librar en

dos frentes: dentro del ámbito del derecho público, específicamente del derecho constitucional, por un

lado y respecto al derecho civil, por el otro “cuya influencia estructural ha estado tutelar y generosa-

mente en todo lo que de más estrictamente jurídico nos ha podido ofrecer la sistematización del dere-

cho administrativo”.

7

Véase también el tratamiento que efectúa Abad Hernando, Jesús, El problema de la influencia

del derecho civil en su génesis, en “Estudios de derecho administrativo”, Bs. As., Ciudad Argentina,

1999, p. 27 a 101.

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3

Debemos, no obstante, advertir que, tanto la teoría del acto jurídico como la de

su invalidez –el acto administrativo no deja de ser, en definitiva, una especie de

éste–

8

, encarnan “conceptos fundamentales” aplicables a distintas ramas del dere-

cho y no de uso monopólico por el derecho civil

9

.

Por ello, ante la inexistencia de una ley que regulara específicamente la cues-

tión, omisión que sólo fue salvada en 1972 con la inclusión del tratamiento de las

nulidades del acto administrativo en el articulado de la LNPA, resultaba perfectamen-

te aceptable la utilización por los jueces de los principios del Código Civil, a condi-

ción de no preconizar una identidad de soluciones ni de reglas.

Precisamente este era el error en el que caía la jurisprudencia anterior a “Los

Lagos”, al momento de juzgar la invalidez de los actos administrativos, pues, como

veremos, aplicaba lisa y llanamente las normas del Código Civil (art. 1037 y ss.) sin

advertir que este “caso administrativo no previsto”, en la terminología de Linares

10

,

debía resolverse por aplicación analógica –y no directa– de esas reglas, dada la dis-

tinta función que cumple el instituto de la nulidad en uno y otro campo.

Se incurría reiteradamente, así, en el desacierto de aplicar el Código Civil en

materias de derecho administrativo, partiendo de la falta de consideración de este

último como derecho estatal, creación exclusiva del Estado que nada tiene que ver

con la disciplina privatista que se genera, en gran parte, desde la autonomía de la

voluntad de los individuos

11

.

Las reglas civilistas no podían, obviamente, contemplar la posición de la Admi-

nistración frente a los particulares que es cosa bien distinta a la vinculación de estos

entre sí. Así, las prerrogativas de poder público (autotutelas declarativas y ejecuti-

vas) que se le confieren para la realización del bien común, justificaban un trata-

miento diferenciado de la materia, cuyas bases fueron sentadas por el fallo que co-

mentamos.

8

Ver en tal sentido: Cassagne, Juan C., El acto administrativo (teoría y régimen jurídico), 2ª

ed., Bs. As., La Ley, 2012, p. 26; Cuadros, Oscar A., El acto administrativo como acto jurídico, en

“Cuestiones de acto administrativo. Reglamento y otras fuentes de derecho administrativo”, Bs. As.,

RAP, 2009, p. 49 a 57.

9

Kaufmann, Arthur, Filosofía del derecho, tr. de la 2ª ed. alemana L. Villar Borda y A. M. Mon-

toya, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 1999, p. 205 y 206. Para Ferrajoli se trataría de un

término convencionalmente elaborado por el teórico, una abstracción que sirve para explicar sistemá-

ticamente diversos fenómenos observados en sede dogmática, al igual que, por ejemplo, aco ntece

con el concepto de “norma” (Cfr. Ferrajoli, Luigi, Principia iuris, teoría del derecho y de la democracia,

tr. P. A. Ibáñez, C. Bayón, M. Gascón, L. Pietro Sanchís y A. Ruiz Miguel, Madrid, Trotta, 2011, t. I, p.

45 y 46).

10

Linares, Juan F., Caso administrativo no previsto, Bs. As., Astrea, 1976, p. 17 a 24, autor pa-

ra quien el “caso no previsto” (o ley insuficiente) comprende las especies de: ley incompleta (la que

carece de algún elemento en la endonorma o en la perinorma); ley de individuación estrecha (la que

no puede aplicarse literalmente en ciertos casos) y la ley faltante (o caso no previsto en sentido estric-

to).

11

Diez, Manuel M., El acto administrativo, Bs. As., Tipográfica Editora Argentina, 1961, p. 427 a

431.