Nociones básicas

• Autor: Jorge Horacio Gentile
• Páginas: 23-43

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1. Concepto

La ley es la causa eficiente del derecho, y éste es la actualización de la relación de alteridad de los seres humanos dentro de la sociedad en el reparto que indica el principio de justicia, al determinar lo que le corresponde a cada uno, o sea "lo suyo" de la definición de Ulpiano ("Constans et perpetua voluntas ius suum cuique tribuendi"²) que se encuentra indicado por la ley.

Las reglas de conducta que las sociedades establecen en forma de leyes responden entonces al propósito de determinar qué es lo justo en el actuar de las personas, y cómo hacerlas Page 24 compulsivamente aplicables. El plexo normativo tiene en consecuencia un propósito único: el de mostrar qué es lo justo en cada caso a quien quiere ajustar su conducta a derecho. De allí que las divisiones que la doctrina hace entre "ramas del derecho" no sean sino diferencias de materia o de forma para separar qué es lo que corresponde ser incluido en el contenido de una ley, un código, o en una asignatura en la que científicamente se dividen el estudio o la investigación del derecho, las normas, la jurisprudencia, la doctrina o la propuesta de nuevas regulaciones de conducta.

Alfredo Fragueiro nos sugiere un concepto de derecho que podemos sintetizar en esta definición: la relación justa, que tiene su origen en la ley, de naturaleza ética, dirigida al bien común³, aplicando la doctrina aristotélica de las causas del ser⁴. Partiendo de este claro concepto de la materia a la cual nos referimos, es válido centrarnos en el punto de discusión y esbozar así las primeras definiciones de derecho parlamentario.

La doctrina clásica en Argentina ha tomado como propia la definición del jurista uruguayo Justino Jiménez de Aréchaga, quien sostiene que el derecho parlamentario es "la rama de la ciencia jurídica que investiga los principios a que deben ajustarse la constitución y procedimientos de las asambleas legislativas"⁵. Esta definición mereció observaciones, como Page 25 que no se trata de una rama jurídica propiamente dicha sino, más bien, de una rama del derecho constitucional⁶.

Germán Bidart Campos sostiene que "el derecho parlamentario estudia la constitución, los privilegios y el funcionamiento de los cuerpos parlamentario. Parecen quedar fuera del ámbito del derecho parlamentario los problemas más relativos a la estructura del órgano (uni o bicamarista), a las condiciones de elegibilidad de sus miembros, a la forma de designación de los mismos, a la duración de los cargos, a la competencia del cuerpo en conjunto o de cada una de sus cámaras. De este modo, el derecho parlamentario comprende solamente: a) la constitución del parlamento o congreso en sentido formal, o sea desde las sesiones preparatorias hasta la incorporación de los legisladores, abarcando el juicio sobre la validez de la elección, títulos y derechos de los mismos, la aceptación de sus diplomas, el juramento, la constitución de las autoridades. Además de lo relativo a la constitución del parlamento, el derecho parlamentario incluye: b) los llamados privilegios (individuales o colectivos) y c) el funcionamiento del cuerpo (sesiones: clases, duración, modo de reunión, carácter de las mismas; formas de emisión de los actos de su competencia; quórum, mayorías de votos, etc.)"⁷.

Compartimos el criterio de autores como Néstor Pedro Sagüés, que no admiten excluir del derecho parlamentario Page 26 aspectos esenciales de la institución⁸. Fernando Santaolalla ensaya una definición más actual y adecuada a un derecho parlamentario acorde con un órgano legislativo moderno, y dice que es un "conjunto de normas que regulan la organización y funcionamiento de las Cámaras parlamentarias, entendidas como órganos que asumen la representación popular en un Estado constitucional y democrático de Derecho y el ejercicio de sus funciones supremas"⁹.

La novedad de este autor es la inclusión de la organización del órgano legislativo dentro del derecho parlamentario -criterio que compartimos-¹⁰. Todo lo referido a la estructura y prerrogativas del parlamento en conjunto y cada una de las Cámaras, la composición y elección de las mismas, los períodos en que éstas sesionan, los estatutos que las rigen, sus estructuras orgánicas, los grupos parlamentarios y la forma de la convocatoria es también objeto de esta rama del derecho.

Se ha dicho, asimismo, en nuestro país, que el derecho parlamentario es "la rama jurídica que estudia al Congreso, Page 27 a sus integrantes, estructuras y funciones y a los procedimientos que el Parlamento utiliza para realizar estas últimas"¹¹.

Rubén Hernández Valle nos recuerda que "Prélot sostenía que el Derecho Parlamentario es aquella parte del Derecho Constitucional que trata de las reglas seguidas en la organización, composición, poderes y funcionamiento de las Asambleas políticas"; y concluye (con Martínez-Elipe) "que el Derecho Parlamentario se debe conceptuar como el complejo de relaciones que mantienen entre sí las fuerzas con representación parlamentaria, en las materias propias de la competencia del Parlamento; las de sus dos Cámaras, en su caso, y las de aquél con los demás centros institucionales del poder; así como el conjunto de normas relativas a la composición, organización y funcionamiento de las Cámaras y las que definen y regulan tales relaciones, dirigidas a establecer un orden de convivencia conforme a los valores reflejados en la Constitución"¹².

Francisco Berlín Valenzuela propone como concepto que "el derecho parlamentario es el conjunto de normas que crean, establecen, impulsan, garantizan y rigen las acciones de los parlamentos, las interrelaciones sociopolíticas que mantienen con los otros poderes del Estado, los partidos políticos, las instancias de la sociedad civil y los individuos, así como con los valores y principios que animan su existencia institucional y lo motivan a procurar su realización, por haber Page 28 sido instituidos por el pueblo como expresión de su querer ser político"¹³.

Osvaldo Oelckers Camus dice que "concebimos al derecho parlamentario como un derecho estatutario de los parlamentos, caracterizado esencialmente por ser un ordenamiento jurídico en donde existe una auténtica democracia directa en su forma de producción"¹⁴.

Carlos María Bidegain realiza una clasificación del derecho parlamentario en constitucional y procesal. El derecho parlamentario constitucional "se aplica a conocer la estructura de la institución, los procedimientos de elección de sus miembros, la renovación de las cámaras, sus facultades disciplinarias, las garantías para su funcionamiento libre (los privilegios), sus atribuciones en materia política y normativa"¹⁵. El derecho parlamentario procesal "se ocupa del funcionamiento interno de la institución, de los aspectos que deben permitirle actuar como organismo dinámico en el cumplimiento de sus obligaciones"¹⁶.

Para nosotros, el derecho parlamentario en Argentina es la parte del derecho constitucional que estudia la organización, Page 29 la constitución, el funcionamiento, los procedimientos y las competencias del Congreso, las legislaturas provinciales y de la Ciudad de Buenos Aires, y los concejos deliberantes municipales y las prerrogativas de sus integrantes.

2. Fuentes

Las fuentes del derecho se clasifican de la siguiente manera: fuentes directas y fuentes indirectas. Las primeras son normas; y las segundas, la interpretación, al aplicarlas en los casos concretos o en la explicación que hacen los comentaristas de las mismas. En el derecho parlamentario encontramos:

a) Fuentes directas

1) Constituciones. Las Constituciones tratan extensamente sobre la organización, funcionamiento y autoridades de los parlamentos, generalmente en capítulos que preceden a los otros poderes u órganos del Estado. Las constituciones de provincia, el "estatuto organizativo" de la ciudad autónoma de Buenos Aires (art. 129 Constitución Nacional) -denominado 'Constitución'-, hacen lo propio con las respectivas legislaturas, y las cartas y leyes orgánicas municipales lo hacen respecto de los concejos deliberantes, que son los órganos parlamentarios a nivel de municipios o comunas.

La sistemática de nuestra Constitución Nacional, en su Segunda Parte, Título Primero, Sección Primera, que se refiere al Poder Legislativo, desde el art. 44 al 86 trata todo lo que se refiere al Congreso y a sus órganos auxiliares, la Auditoría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo. Otros artículos de la Constitución, ubicados en la Primera y Segunda parte aluden también al Congreso, como veremos más adelante. Page 30

2) Leyes orgánicas y reglamentos del Congreso. Como surge de lo expuesto, el Parlamento está facultado por la Constitución a dictar normas que reglamenten su funcionamiento, organización y administración, y lo hacen -según los casos- mediante leyes orgánicas o reglamentos del Congreso. Entre estos dos tipos de normas, no existe prelación jerárquica, sino una división horizontal por las distintas materias que constituyen su objeto¹⁷.

La diferencia entre ley y reglamento resulta de su propia naturaleza. La ley es la norma jurídica dictada por el Congreso de acuerdo al procedimiento establecido en la Constitución (aprobación, sanción y promulgación), siendo obligatoria para todos aquellos que caen bajo su alcance. El reglamento es una resolución interna de las Cámaras que tiene validez sólo en el ámbito de las mismas, y que no requiere del cumplimiento de ninguna intervención de otros poderes u órganos para su...