Sentencia de Corte Suprema de Justicia de la Provincia de Santa Fe, 25 de Abril de 2006

• Fecha de Resolución: 25 de Abril de 2006
• Emisor: Corte Suprema de Justicia

Reg.: A y S t 213 p 105-123.

En la ciudad de Santa Fe, a los veinticinco días del mes de abril del año dos mil seis, se reunieron en acuerdo los señores Ministros de la Corte Suprema de Justicia de la Provincia, doctores R.H.F., M.A.G., M.L.N., E.G.S. y R.L.V., con la Presidencia del titular, doctor R.F.G., a fin de dictar sentencia en los autos caratulados 'MUNICIPALIDAD DE ESPERANZA contra PROVINCIA DE SANTA FE sobre RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO' (Expte. C.S.J. nro. 306, año 1998). Se resolvió someter a decisión las siguientes cuestiones:PRIMERA: ¿es admisible el recurso interpuesto?; SEGUNDA: en su caso, ¿es procedente?; TERCERA: en consecuencia, ¿qué resolución corresponde dictar? Asimismo se emitieronlos votos en el ordenque realizaronel estudio de la causa, o sea el señor M.S., el Señor Presidente doctor G. y los señores Ministros doctores Vigo, Falistocco, G. y N..

A la primera cuestión -¿es admisible el recurso interpuesto?-, el señor Ministro doctor S. dijo:

I.1. La Municipalidad de Esperanza promueve el recurso contencioso administrativo previsto por el artículo 35 de la ley 11.330 (v. f. 43) contra la Provincia de Santa Fe, impugnando el decreto nro. 2141/95, enespecial lo dispuestopor suartículo5, primer párrafo, en tanto adjudica la concesión del servicio suministrado hasta entonces por la Dirección Provincial de Obras Sanitarias (Di.P.O.S.) con los alcances previstos en la ley 11.220. Pretende, en consecuencia, se declare la ilegitimidad de dicha adjudicación exclusivamente a su respecto, y se le restituyan las facultades tributarias, de policía sanitaria e higiene urbana y de policía medioambiental que le otorgan la Constitución nacional, la Constitución provincial y las leyes orgánicas provinciales; con costas.

En cuanto a la admisibilidad del recurso, expresa que el 14 de setiembre de 1995 impugnó en sede administrativa el decreto 2141/95; que en fechas 11.12.1995, 9.12.1996 y 1.12.1997 promovió pedidos de pronto despacho, guardando la Provincia silencio; que tiene legitimación activa, en tanto se le cercenaron expresas potestades y competencias otorgadas por la Constitución y la ley para el desarrollo de sus funciones esenciales; y que la vía elegida es adecuada, toda vez que el acto de adjudicación se basa en disposiciones legales que atentan contra el orden constitucional local y federal, y consolida definitivamente cualquier agravio eventual.

Expone a continuación los agravios que la adjudicación le causa.

Afirma que la ley 11.220, conforme cuyos alcances fue dictado el acto impugnado, es 'manifiestamente' ilegítima e inconstitucional a su respecto, en cuanto vulnera -al menos- tres potestades centrales de los municipios, a saber: tributaria, de policía sanitaria e higiene urbana y de policía medioambiental.

Sostiene que esa vulneración debe considerarse configurada en el caso con independencia de que se considere a los municipios como entes autónomos o autárquicos. En tal sentido, postula que, aun en relación a los artículos 106 y 107 de la Constitución de Santa Fe, la ley 11.220, en los aspectos cuestionados, y el decreto adjudicatorio, no preservan ni garantizan el 'régimen municipal'.

Respecto de las potestades vulneradas alude, en primer lugar, a la invasión de competencias tributarias.

Sobre el particular, ataca la disposición contenida en el artículo 70 inciso 'n' de la ley 11.220, por impedirle percibir la tasa por ocupación del dominio público. Entiende que la exención es inconstitucional e ilegítima por tres razones: la autonomía tributaria de los municipios, la autolimitación provincial en dicha materia y la inaplicabilidad al caso de la jurisprudencia relativa a las 'exenciones transjurisdiccionales'.

Destaca la importancia de los medios económicos para el efectivo reconocimiento de la organización local, y que el régimen económico financiero de los municipios no está establecido en la Constitución nacional, sino que es de competencia local y, en nuestra Provincia, está normado por el artículo 107 inciso 3 de la Constitución y la ley orgánica de Municipalidades -especialmente en los artículos 2 y 39 incisos 16 y 17-. En este ámbito -continúa-, la Provincia está legislando sobre las 'atribuciones mínimas' de los entes comunales y, conforme jurisprudencia de la Corte nacional, las provincias no pueden privarlos de las mínimasnecesarias paradesempeñar su cometido. Califica de 'inexpugnable' el marco normativo aplicable en tal sentido, y asevera que la única restricción que tienen los municipios para determinar derechos y tributos está impuesta por la llamada 'doble tributación'.

Argumenta que la Provincia se ha autolimitado constitucionalmente en materia tributaria respecto de los municipios, al establecer la Carta provincial que 'la ley los proveerá de recursos financieros suficientes', pudiendo a tal fin 'crear, recaudar y disponer libremente de recursos propios provenientes de las tasas y demás contribuciones que establezcan en su jurisdicción'. Deriva de tal disposición la facultad de los municipios de imponer tributos sin ningún tipo de restricción -salvo aquellas que tienen su fundamento en los principios básicos del estado de derecho- y la garantía de suficiencia y adecuación de los recursos para atender eficazmente los servicios que prestan e independencia en su determinación y disposición. Añade que la ley orgánica concretiza el mandato constitucional al disponer, enel artículo 2, que las municipalidades 'son independientesde todo otro poder en el ejercicio de las funciones que le son propias'; en el artículo 39 inciso 16, que los Concejos Municipales 'crean impuestos y rentas municipales compatibles con la Constitución Nacional y Provincial', y en el inciso 17 que 'fijan anualmente el presupuesto general de gastos y cálculo de recursos de la administración'. Concluye que la única limitación a la competencia habilitada para imponer tributos en orden al desarrollo de sus atribuciones es constitucional, no pudiendo ninguna ley -excepto una nueva ley orgánica de municipios- modificar o alterar tal restricción; no obstante lo cual el Poder Ejecutivo ha otorgado una concesión que impide que las comunas determinen, perciban y recauden los impuestos, tasas, derechos y contribuciones fijados en ejercicio de sus legítimas atribuciones constitucionales.

Por último, sustenta la inconstitucionalidad del artículo 70 inciso 'n' en la inaplicabilidad al caso de los fallos de la Corte Suprema de Justicia de la Nación recaídos en torno a las exenciones tributarias 'transjurisdiccionales' en materia de transporte ferroviario y de telecomunicaciones.

F. esta postura afirmando que las exenciones impositivas que una jurisdicción territorial del Estado puede ordenar dependende las facultades normativas que posea,con lo que corresponde compararsi la Constitución de Santa Fe habilita a laLegislatura o al Poder Ejecutivo a realizar lo que, según la jurisprudencia de la Corte nacional, la Constitución nacional habilita al Congreso.

En tal cometido, advierte que únicamente las disposiciones de los incisos 16 y 22 del artículo 55 de la Carta local son semejantes a los incisos 13, 14, 18 ó 32 del artículo 75 de la Carta Magna federal, pero dichas prescripciones no tienen la misma fuerza normativa, ni regulan los mismos supuestos de hecho, ni permiten las mismas conductas, en la medida que el inciso 22 del artículo 55 refiere a la concesión de subsidios por la Legislatura, mientras que el inciso 16 autoriza al otorgamiento de estímulos de carácter general. Concluye que el fundamento normativo que justificó en el orden nacional la jurisprudencia en torno a las 'exenciones transjurisdiccionales' no está presente en el ordenamiento local. Añade que la exención contemplada en el artículo de la ley 11.220 impugnado ni siquiera reúne los recaudos del artículo 55 inciso 16, pues no tiene duración temporal ni alcance general, y que el dictamen de Fiscalía de Estado en el expediente iniciado por ella contra la DI.P.O.S., tendente a obtener el pago de los derechos de registro e inspección y ocupación del dominio público, aconsejó el pago de este último concepto.

En segundo término, expone susargumentos respecto de otra de las potestades municipales pretendidamente vulnerada: la sustracción del poder de policía en materia de sanidad e higiene urbana y el cuidado de las aguas municipales.

En ese orden, y tras hacer referencia al debate doctrinario en torno al concepto de municipio como entidad territorial meramente descentralizada o autónoma, asevera quela cuestión del deslinde de competencias y materias entre las provincias y los municipios, lejos de haberse zanjado en el artículo 123 de la Constitución nacional, debe solucionarse a partir de los artículos 106 y 107 de la Constitución de Santa Fe, que suministran las pautas interpretativas mínimas para identificar un régimen municipal. Entiende que esas claves son: que los municipios tienen el gobierno de sus intereses locales -a los que define como aquellos identificados con la provisión de servicios públicos fraccionables y prestables en una geografía determinada por quien representa y titulariza las preferencias comunitarias-, que un servicio pueda ser prestado eficientemente de manera descentralizada y que, adscripta una función al municipio, éste debe contar con atribuciones suficientes para su desarrollo eficaz.

Específicamente respecto de la provisión de agua y la evacuación de los desechos líquidos de una ciudad, destaca la importancia que la cuestión sanitaria tiene en materia desalubridad pública -advirtiendo sobre la vinculación entre el saneamiento urbano y la evitación de la repetición de los estragos y epidemias que asolaron las urbes en el inicio de las grandes metrópolis y concentraciones humanas- y afirma que tal servicio -o, por lo menos, el poder de policía sanitaria- cae bajo la caracterización de servicio fraccionable territorialmente. En otros términos, dice que la Constitución provincial encomienda la protección y...