Sentencia Definitiva de SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA PROVINCIA, 27 de Abril de 2004, expediente B 57257

• Presidente: Hitters-de Lázzari-Pettigiani-Negri-Roncoroni-Soria-Kogan-Genoud
• Fecha de Resolución: 27 de Abril de 2004
• Emisor: SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA PROVINCIA

a c u e r d o

En la ciudad de La Plata, a 27 de abril de 2004, habiéndose establecido, de conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo 2078, que deberá observarse el siguiente orden de votación: doctoresH.,de L.,P.,N.,R., S., K., G., se reúnen los señores jueces de la Suprema Corte de Justicia en acuerdo ordinario para pronunciar sentencia definitiva en la causa B. 57.257, “M., M.B. y otra contra Municipalidad de M.. Demanda contencioso administrativa”.

A N T E C E D E N T E S

1. Las señoras M.B.M. y R.M.M. de Oca, por apoderado, promueven demanda contencioso administrativa en la que solicitan la anulación de los decretos dictados por el Intendente municipal de M. con fechas 26-XII-1995 -Nº 21/1995- y el 26-II-1996 -Nº 53/1996-. Estos actos dispusieron, respectivamente, la cesantía de las accionantes por incompatibilidad de acuerdo a lo previsto en el art. 10 de la ley 11.685 y el rechazo de los recursos de revocatoria que contra la medida expulsiva habían interpuesto.

   Piden que se condene a la Municipalidad de M. a la inmediata reincorporación en los cargos que desempeñaban en el ámbito municipal y al pago de la totalidad de los haberes caídos hasta la efectiva reposición.

2. Corrido el traslado de ley, la legitimada pasiva contestó la acción solicitando su rechazo, argumentando en su favor la legitimidad de los actos impugnados por las accionantes.

   Solicita la citación como tercero de la Provincia de Buenos Aires argumentando que el acto administrativo impugnado en esta vía fue dictado en cumplimiento de lo dispuesto por el art. 10º de la ley 11.685 y que el Intendente municipal ha perdido potestades estaturarias debiendo acatar las pautas establecidas por la Provincia en la referida norma.

3. A fs. 56 este Tribunal resolvió que no corresponde la citación como tercero, al no advertirse que la sentencia a dictarse en autos pudiera surtir efectos sobre intereses propios de la Provincia de Buenos Aires, ni comprometer su responsabilidad, al no haber comunidad de controversia.

4. Agregadas las actuaciones administrativas sin acumular a los autos, el cuaderno de prueba y el alegato de la parte actora, no habiendo hecho uso de ese derecho la parte demandada y encontrándose la causa en estado de ser resuelta, corresponde plantear y votar las siguientes

   C U E S T I O N E S

   1. ) ¿Es fundada la demanda?

      Caso afirmativo:

   2. ) ¿Debe presumirse la existencia de un daño derivado de la ilegitimidad de la cesantía?

      Caso afirmativo:

   3. ) ¿Debe la reparación ser equivalente a la totalidad de los salarios dejados de percibir como consecuencia de la cesantía ilegítima?

      Caso negativo:

   4. ) ¿Que porcentaje de los salarios dejados de percibir como consecuencia de la cesantía ilegítima corresponde fijar en concepto de indemnización?

      V O T A C I O N

      A la primera cuestión planteada, el señor J.d.H. dijo:

      1. Las actoras relatan que, a la fecha del cese dispuesto por el acto administrativo que impugnan, eran agentes de la Municipalidad de M. contando con una antigüedad de treinta años y diez meses -en el caso de la señora M.- y nueve años y ocho meses la señorita Montes de Oca, y que ejercían, coetáneamente, la función docente.

         Señalan que el art. 10º de la ley 11.685, dentro del capítulo I -dedicado al régimen transitorio de redimensionamiento de estructuras y planteles- dispuso que “Todo personal deberá presentar dentro de los veinte días de la fecha de vigencia de la presente ley, una declaración jurada de cargos permanentes, temporarios o por contratos ocupados en el ámbito municipal o en los tres poderes del estado provincial y/o nacional. En caso de comprobarse multiplicidad de empleos públicos, a excepción de la docencia por horas cátedra y de la enseñanza universitaria o superior con dedicación simple, el Departamento Ejecutivo procederá a la baja del agente por causal de incompatibilidad”.

         Expresan que, dictada dicha ley, el Intendente de M. requirió a la Asesoría General de Gobierno una aclaratoria respecto a sus alcances en lo referente a la incompatibilidad y si la misma alcanzaba también al magisterio en ejercicio. En su momento el organismo provincial referido dictaminó que “... la tarea docente resulta compatible con la acumulación de otro cargo administrativo, en la medida que la dedicación que ambos demandan, igualmente permita obtener del agente el máximo de eficiencia”.

         Manifiestan las reclamantes que el 27-XI-1995 presentaron las respectivas declaraciones juradas a las que alude la norma citada, poniendo en conocimiento del Intendente municipal de M. los cargos por ellas desempeñados y que, en consecuencia, la mencionada autoridad municipal dispuso sus cesantías por incompatibilidad, mediante el decreto 21/1995 que impugnan en la presente.

         Afirman que la aludida decisión adolece de vicios que afectan requisitos esenciales que todo acto administrativo debe reunir. En tal sentido, argumentan que no expresa la motivación ni las razones que indujeron a su emisión y que su causa y objeto resultan ilegítimos porque se basan en una errónea interpretación del art. 10º de la ley 11.685, en cuanto lo menciona para sancionar con el cese a los empleados públicos que reúnan multiplicidad de cargos, sin hacer la salvedad de los docentes y sin tener en consideración el referido dictamen de Asesoría de Gobierno que fue solicitado especificamente para determinar el alcance de dicha ley.

         Destacan que no existió incompatibilidad horaria en el desempeño de las tareas bajo la dependencia de la demandada y sus funciones docentes.

         Arguyen que han cuestionado la constitucionalidad del art. 10º de la ley 11.685 por la vía prevista en los arts. 161 inc. 1º de la C.itución provincial y 683 y siguientes del Código Procesal Civil y Comercial (causa I. 1896 caratulada “M., M.B. y otra), considerando que ese texto legal incurre en una palmaria contradicción con lo preceptuado por nuestra C.itución provincial y con otras disposiciones de menor jerarquía que exceptúan del régimen de incompatibilidades de los empleados públicos a los docentes. Aducen que recurrieron a esa vía atento la doctrina jurisprudencial que niega la posibilidad de acumulación de la acción de inconstitucionalidad con la contencioso administrativa.

         Sostienen que la norma de marras no puede aplicarse retroactivamente a sus situaciones laborales, modificando derechos adquiridos y contrariando principios fundamentales del ordenamiento jurídico.

         Se agravian porque la demandada ha vulnerado la estabilidad que gozaban y arguyen que ésta se adquiere automáticamente una vez transcurridos los lapsos legales de prueba, que en su situación se hallaban holgadamente vencidos, sin que medie oposición de la autoridad competente, resultando inadmisible la separación de sus cargos sin previo sumario.

         Concluyen en que han sido objeto de una cesantía ilegítima, que les ha producido un perjuicio económico al dejar de percibir sus salarios municipales que destinaban a su subsistencia agravado por la enorme dificultad que existe en la actualidad para procurar nuevo trabajo. Por tal motivo, reclaman el pago de los salarios caídos desde el cese de sus funciones hasta su efectiva reincorporación en sus puestos habituales o lo que en más o en menos este Tribunal estime prudente, con intereses y costas.

      2. Al contestar la pretensión, la Municipalidad de M. afirma la legitimidad de los actos impugnados sosteniendo que el gobierno municipal, en la decisión cuestionada por las accionantes, no incurrió en una interpretación errónea de la ley 11.685 sino que aplicó en forma clara, imperativa y muy rigurosa lo que dispone el art. 10º de la misma.

         Expresa que en cumplimiento de lo dispuesto en la referida norma, las actoras presentaron declaraciones juradas de las que surgió la multiplicidad de empleos públicos y no estando alcanzadas por las excepciones previstas (docencia por horas cátedra y enseñanza universitaria), se procedió a sus bajas, por la causal de incompatibilidad.

         Sostiene que no es función de los Departamentos Ejecutivos municipales, como autoridades de aplicación de las leyes, el interpretar las distintas normas de modo que armonicen entre sí. Aduce que es una función propia del Poder Legislativo el dictar leyes que no produzcan choques con otras o con principios constitucionales.

         Arguye que la fundamentación del proyecto que diera lugar a la sanción de la ley 11.685 fue dotar a los Departamentos Ejecutivos de los municipios bonaerenses de las herramientas necesarias para producir un ordenamiento y transformación de las estructuras administrativas y de sus recursos humanos a fin de lograr un ajustado plantel, acorde con los requerimientos de la sociedad.

         Sostiene que los cambios institucionales, producidos con el dictado de la ley 11.584, que dividió el distrito de M. y creó el municipio de Punta Indio en diciembre de 1995, ocasionaron en la comuna de M. un déficit estructural significativo, con pérdidas de un 45% -aproximadamente- de recursos y que, ante esas circunstancias el Intendente municipal se vio en la necesidad de implementar drásticas medidas para la contención de los gastos generales, y en especial, en lo que se refiere al plantel de agentes municipales. Por esa razón, aplicó las pautas establecidas por el gobierno provincial, que permitieran a la comuna hacer frente a la realidad y equilibrar su presupuesto teniendo en cuenta que, según la normativa vigente, el cierre del ejercicio no puede ser deficitario.

         Subsidiariamente, peticiona que en el supuesto de declararse la inconstitucionalidad del art. 10º de la ley 11.685 en la citada causa I. 1896 se condene al Fisco de la Provincia de Buenos Aires al pago de los salarios caídos, por cuanto el municipio aplicó la normativa emanada del gobierno provincial.

      3. De las actuaciones administrativas remitidas por la accionada y agregadas, sin acumular a esta causa y de la prueba producida por la actora, surgen las siguientes circunstancias:

         1. El 27-XI-1995 la señora M.B.M. presentó ante la Municipalidad de M. la declaración...