Sentencia Definitiva de Corte Suprema de la Provincia de Buenos Aires, 30 de Noviembre de 2011, expediente B 62971

• Presidente: de Lázzari-Negri-Soria-Hitters-Pettigiani-Kogan-Genoud
• Fecha de Resolución: 30 de Noviembre de 2011
• Emisor: Corte Suprema de la Provincia de Buenos Aires

A C U E R D O

En la ciudad de La Plata, a 30 de noviembre de 2011, habiéndose establecido, de conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo 2078, que deberá observarse el siguiente orden de votación: doctores de Lázzari, N., S., Hitters, P., K., G., se reúnen los señores jueces de la Suprema Corte de Justicia en acuerdo ordinario para pronunciar sentencia definitiva en la causa B. 62.971, "M., E.D. y otro contra Provincia de Buenos Aires (Tribunal de Cuentas). Demanda contencioso administrativa".

A N T E C E D E N T E S

1. Los señores E.D.M. y J.S.F., por apoderado, promueven demanda contencioso administrativa ante esta Suprema Corte contra el Tribunal de Cuentas de la Provincia de Buenos Aires pretendiendo la anulación de la resolución de fecha 19-IV-2000 por la cual se les formuló un cargo deudor en forma solidaria, por su desempeño como intendente y contador, respectivamente, de la Municipalidad de L..

   Hacen extensiva la impugnación a la resolución de fecha 18-IV-2001 por la que se rechazó el recurso de revisión interpuesto contra aquélla, ambas dictadas en el expediente 065/98 correspondiente a la rendición de cuentas de la Municipalidad de Lincoln, ejercicio del año 1998.

   Solicitan el dictado de una medida cautelar que ordene la suspensión de la ejecución de la resolución que dispuso el cargo deudor, aquí impugnado, hasta tanto se pronuncie sentencia definitiva. Ofrecen prueba documental e instrumental (punto XI, a fs. 17).

   Peticionan la acumulación con los autos B. 61.880, "M., E. y otro c/Provincia de Buenos Aires s/Demanda contencioso administrativa" en trámite por ante la Secretaría de Demandas Originarias y Contencioso Administrativo de esta Suprema Corte.

2. A fs. 19 el Tribunal dispuso hacer lugar a la medida cautelar solicitada, bajo caución juratoria.

3. Corrido el traslado de ley se presentó a juicio la Fiscalía de Estado, sosteniendo la legitimidad de las resoluciones del Tribunal de Cuentas y solicitando el rechazo de la demanda promovida.

   Ofreció como prueba el expediente administrativo 65/98 del Tribunal de Cuentas, que se encuentra en la causa, en original y sin acumular (fs. 25).

4. A fs. 47 el Tribunal no hizo lugar a la acumulación peticionada.

5. Proveída la prueba ofrecida en la demanda, se pusieron las actuaciones a disposición de las partes para que efectúen sus alegatos, haciendo uso de ese derecho sólo la demandada, a fs. 49. Pasadas en vista a la Procuración General, habiendo dictaminado el señor S. General a fs. 53 y una vez que el llamado de autos para sentencia adquirió firmeza, la causa quedó en estado de ser fallada, decidiéndose plantear y votar la siguiente

   C U E S T I Ó N

   ¿Es fundada la demanda?

   V O T A C I Ó N

   A la cuestión planteada, el señor Juez doctor de L. dijo:

1. Relata el apoderado de los demandantes en el escrito de inicio, que el Tribunal de Cuentas formuló cargo deudor de pesos catorce mil sesenta y nueve con diez centavos ($ 14.069,10) al Intendente de la Municipalidad de L.E.D.M., en solidaridad con el C.J.S.F..

   Dicho cargo deudor, según el considerando quinto b) de la resolución del 19-IV-2000, tuvo origen en el pago de haberes al delegado municipal que gozaba de licencia gremial durante los años 1994 y 1996.

   El Tribunal de Cuentas entendió que se contraponía a lo dispuesto por el art. 48 de la ley nacional 23.551 de Asociaciones Sindicales de Trabajadores -que establece la licencia gremial sin goce de haberes- no obstante que el art. 76 del Estatuto de Estabilidad y Escalafón del Personal de la Municipalidad de Lincoln -Ordenanza 354/88- contemplaba su pago.

   Expresa que contra esa resolución interpusieron recurso de revisión, que fue denegado el 18-IV-2001 con fundamento en el dictamen de la Secretaría de Asuntos Jurídicos del Tribunal de Cuentas.

   Explica que el I.M. solicitó dictamen sobre el tema al Asesor General de Gobierno, a través del expediente municipal 4065-1406/95 iniciado con fecha 21-IV-1995, y como respuesta a dicho requerimiento, con fecha 9-V-1995 el organismo expresó que la aparente contradicción entre las normas no impedía en manera alguna la aplicación de la de menor jerarquía (ordenanza), en tanto establece mejores condiciones para el trabajador y, en consecuencia, no advertía observaciones legales para que la Municipalidad abonara sus haberes al personal designado para cumplir funciones gremiales, mientras transcurra su período de licencia, en cumplimiento de lo normado por el art. 76 del Estatuto del Agente Municipal.

   Entiende que la cuestión debatida merece dos niveles de análisis: abordar la legislación aplicable y luego, en forma complementaria, la inexistencia de prohibición o contradicción normativa.

   En cuanto al primer nivel, señala que la legalidad de la licencia gremial con goce de haberes alude a una relación de empleo público entre el municipio y sus agentes, de naturaleza estatutaria, que se encuentra regulada por normas de derecho local en virtud de los arts. 5 y 123 de la Constitución nacional, integrando el plexo de poderes no delegados a la Nación y expresamente contemplada como atribución del Poder Legislativo provincial, la de organizar la carrera administrativa (arts. 121, C.. nac. y 103 inc. 12, C.. prov.).

   Aduce que el decreto ley 6769/1958 -Ley Orgánica de las Municipalidades- establecía en su art. 63 inc. 4º la organización de la carrera administrativa como una atribución del C.D., y si bien dicho inciso fue derogado por la ley provincial 11.757, publicada en el Boletín Oficial el 2-II-1996 -estatuto del empleado municipal-, el mismo tenía plena vigencia al tiempo de los pagos cuestionados.

   Por ello, entiende que el municipio no puede resultar reprochado al sancionar la ordenanza 354/88 y en su art. 76 disponer la retribución total de haberes al agente que cumpla funciones gremiales por parte de la Municipalidad, ya que, por el contrario, su incumplimiento lo hubiera expuesto a un eventual reclamo judicial.

   Concluye sobre ese punto que si bien el Tribunal de Cuentas está obligado a controlar la legalidad de las rendiciones de cuentas municipales, por otro lado le está vedado cuestionar la oportunidad, mérito o conveniencia de los reglamentos dictados por los municipios, en el marco de competencias propias.

   Sobre la inexistencia de contradicción normativa, interpreta que el art. 48 de la ley 23.551 de asociaciones sindicales, en realidad indica que el derecho a la licencia automática sin goce de haberes constituye una garantía mínima, que en modo alguno implica una prohibición de abonarlos durante la licencia gremial.

   Afirmando su interpretación argumenta que la Dirección Nacional de Asociaciones Sindicales del Ministerio de Trabajo de la Nación -autoridad de aplicación de la ley 23.551- en el expediente T.I. 228.299/93, al evacuar un pedido de aclaración formulado por la Federación de Sindicatos Municipales Bonaerenses expresó que nada impide al empleador, si así lo desea, asumir el pago de los haberes de los trabajadores que se encuentren con licencia gremial.

   En sustento de su pretensión invoca lo resuelto por este Tribunal en las causas B. 53.489, "Furundarena", sent. del 27-VI-1995 y L. 47.090, "Michelena", sent. del 7-IV-1992, entre otras.

   Por último hace reserva del caso federal.

2. A su turno, la Fiscalía de Estado señala que la demanda es improcedente y solicita su rechazo en todas sus partes (fs. 32).

   Considera que conforme el principio de supremacía del derecho federal y la relación típica de la estructura federal, de subordinación (arts. 5 y 31, C.. nac.), el municipio de L. está obligado a aplicar al caso de autos la ley 23.551.

   Expresa que coincide con lo estimado por la Secretaría de Asuntos Jurídicos del Tribunal de Cuentas al afirmar que los aspectos concernientes a licencias gremiales, por integrar el derecho del trabajo, resultan facultad del gobierno nacional, revistiendo el carácter de norma federal obligatoria para todas las provincias y comunas.

   En cuanto a la interpretación de la ley 23.551 esbozada por los demandantes, difiere de ella estimando que expresamente la norma establece que el derecho al goce de licencia gremial debe ser sin cobro de haberes, y dicha previsión legal, a su entender, tiene sustento en que el ejercicio del cargo gremial no puede constituir privilegio alguno para quien lo ejerce, percibiendo sueldos del ente empleador sin prestar el servicio respectivo que sirva de soporte legal a la percepción del salario, es decir, sin cumplir con las obligaciones inherentes al cargo para el que fuera designado.

   Por último, desconoce el dictamen de la Dirección Nacional de Asociaciones Sindicales del Ministerio de Trabajo de la Nación alegado por la parte actora, aclarando por otro lado que conforme la pacífica doctrina jurisprudencial los dictámenes no son vinculantes para la Administración.

3. Del expediente 65/98 del Tribunal de Cuentas correspondiente a la rendición de cuentas de la Municipalidad de Lincoln, ejercicio del año 1998, agregado -su original- sin acumular a la causa, surgen las siguientes circunstancias útiles para la decisión del tema en cuestión:

   1. A fs. 224/243 obra el dictamen final del Contador Relator de la Delegación Zona XVI con sede en Junín del Tribunal de Cuentas, asignado al estudio de las cuentas de la Municipalidad de Lincoln por el ejercicio financiero 1998.

      En dicho dictamen, a fs. 241, punto I), formula como Reservas, Considerando Sexto, ap. b): licencias gremiales ejercicios 1994, 1995 y 1996, adjunta al expediente fotocopias de las planillas de sueldos de dichos ejercicios.

   2. A fs. 280/291 la División Relatora del Tribunal de Cuentas, en cumplimiento del art. 26 de la ley 10.869, realiza algunas observaciones al dictamen elevado por la delegación. Sobre el cuestionamiento que da origen a estos autos, a fs. 290 mantiene la reserva del pago de las licencias gremiales durante los ejercicios 1994, 1995 y 1996 entendiendo que transgrede lo dispuesto en la ley 23.551 de Asociaciones Sindicales de Trabajadores y su reglamentación...