Los derechos del empleado público en la república Argentina, ¿una mera enunciación formal o un auténtico sistema de protección?

• Autor: Emilio José Dominguez

I Introducción

Este artículo busca que el lector ajeno a los derechos del empleado público en el sistema jurídico argentino pueda aproximarse a ellos, en particular al derecho a la estabilidad. Se accede a la cuestión desde un enfoque legislativo, jurisprudencial y doctrinario, con el objetivo de que quien lo lea comprenda la importancia de su regulación separada del resto de la normativa relativa al empleo, y del carácter trascendental que tiene asegurar la estabilidad del empleado público en la Argentina.

II Concepto de empleado público

La relación de empleo público surge de un contrato administrativo, y es la naturaleza de la actividad realizada, como señala el Dr. Roberto Dromi¹, el elemento característico que la distingue. Todos aquellos,pues, que con su trabajo desarrollan las funciones de la Administración Pública, quedan comprendidos en este concepto. Existe una discusión acerca del alcance del término, en cuanto hay quienes intentan distinguir entre funcionarios públicos y empleados públicos, buscando criterios de distinción que permitan delinear dos figuras distintas. Se afirma así que,por ejemplo, es funcionario aquel que decide, y empleado aquel que ejecuta. Este elemento de distinción, siguiendo lo dicho por el Dr. Agustín Gordillo², parece errado e impreciso, por la simple razón de que no existen agentes públicos, como los llama el mencionado autor paratratarlos de forma genérica, que se limiten a decidir o a ejecutar, todostoman, en mayor o menor medida, decisiones, y a su vez realizan actosde forma efectiva. Entonces, considerando que en todos los niveles jerárquicos están presentes ambas cosas, puede concluirse que ladistinción carece de sustento.En la República Argentina, la Ley marco de regulación del empleopúblico nacional regula este tipo de relación laboral, fijando los derechosy deberes de los empleados, los distintos regímenes a los que puedenestar sujetos, entre otras cosas. Sin embargo, al aplicar susdisposiciones en la práctica es menester cotejarlas con lo dispuesto enla materia en la Constitución Nacional, ya que en varios artículos sehace referencia a asuntos relacionados con este tipo de relación laboral.Cabe recordar aquí al lector que el sistema jurídico argentino estableceun orden de prelación y jerarquía a la hora de decidir que norma debeaplicarse, en cuya cúspide se encuentra la Carta Magna de la Nación ylos tratados internacionales con jerarquía constitucional, por lo que estosdeben ser siempre tenidos como prioritarios a la hora de tomar unadecisión.

III Los derechos del empleado público en la ley marco de regulación del empleo público nacional

El artículo 16 de la ley 25.164 enumera los derechos que correspondenal empleado público. Esta enumeración no es taxativa, ya que el mismoartículo así lo aclara, y también el artículo 1° de la mencionada normaestablece que son un piso mínimo irrenunciable para el trabajador, peronada obsta a que estos sean ampliados en convenios colectivos detrabajo firmados dentro del marco de la ley 24.185. Los derechos allícontenidos son a la estabilidad; a la retribución justa por los servicios,integrándole los adicionales que correspondan en cada caso; a laigualdad de oportunidades para hacer carrera dentro de la Administración Pública; a ser capacitado de forma permanente; a la libreafiliación sindical y firmar convenios colectivos de trabajo; a que se lereconozcan las licencias, justificaciones y franquicias; a acceder a lasindemnizaciones, compensaciones y subsidios que le correspondan; arecibir asistencia social para sí y para su familia; a interponer losrecursos que estime necesarios; a acceder a la jubilación o retiro; a renunciar; a la higiene y la seguridad en el trabajo; a participar, a travésde los organismos sindicales, en los sistemas de calificaciones y dedisciplina que se hayan fijado en los convenios colectivos de trabajo.Establece este mismo artículo en su último párrafo una diferenciatrascendental entre el empleado de planta permanente, y el personalcontratado de forma transitoria, señalando cuales son los derechos quelos asisten. Si bien este asunto será abordado más adelante, esimportante resaltar aquí que el derecho a la estabilidad no alcanza alpersonal contratado de manera transitoria.

IV Breve estudio de los derechos en particular

i. ESTABILIDAD: este derecho será estudiado en el punto V. delpresente trabajo, al cual se remite al lector.

ii. JUSTA RETRIBUCIÓN: la retribución es la principalcontraprestación que corresponde al trabajador a cambio de losservicios prestados, que deberá incluir además los adicionalesque correspondan según el caso. Este tema toma dentro delempleo público una particular relevancia teniendo en cuenta quedebido a las situaciones de emergencia económica que se handado en la República Argentina en más de una ocasión se ordenóuna reducción generalizada de las remuneraciones de losempleados públicos. La Corte Suprema de Justicia de la Nacióntrató el tema en ocasión del decreto de necesidad y urgencia,esto es, una norma dictada por el Poder Ejecutivo de la Nación,290/1995, concluyendo que no es esto un ejercicio abusivo de lasfacultades del Estado siempre que se hagan dentro de un marcode razonabilidad.

iii. IGUALDAD DE OPORTUNIDADES EN LA CARRERA: el artículo16 de la Constitución Nacional fija la igualdad de todos losciudadanos, prohibiendo las prerrogativas de sangre y denacimiento, y postula como único requisito exigible a la hora deseleccionar a un empleado la idoneidad. Por lo tanto, todos lostrabajadores, ya sea dentro del ámbito privado o, en lo quecompete a este artículo, el ámbito público, deben tener la mismachance de acceder a los puestos de mayor jerarquía siempre queacrediten la capacitación necesaria para desarrollarlos.

iv. CAPACITACIÓN PERMANENTE: este derecho tiene un vínculoíntimo con el requisito de idoneidad y con el derecho de igualdadde oportunidades en la carrera. Privarle a un trabajador estaposibilidad es limitarle sus chances de desarrollo, ya que sin unacapacitación suficiente pierda la posibilidad de competir, ya queno conocerá las nuevas tecnologías, técnicas o saberesnecesarios para un desarrollo eficiente de sus funciones. Lacapacitación deberá desarrollarse durante las horas de servicio.v. LIBERTAD EN LA AFILIACIÓN SINDICAL Y EN LANEGOCIACIÓN COLECTIVA: la Constitución Nacional Argentinaagregó en 1957 el artículo 14 bis, que significó un avance encuanto a la inclusión de los llamados derechos sociales de formaexpresa en el texto constitucional argentino. Allí se reconoció lalibertad de los...