Sentencia Definitiva de SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA PROVINCIA, 27 de Diciembre de 2017, expediente B 63444

• Presidente: Pettigiani-de Lázzari-Negri-Soria
• Fecha de Resolución: 27 de Diciembre de 2017
• Emisor: SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA PROVINCIA

A C U E R D O

En la ciudad de La Plata, a 27 de diciembre de 2017, habiéndose establecido, de conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo 2078, que deberá observarse el siguiente orden de votación: doctoresP., de L., N., S., se reúnen los señores Jueces de la Suprema Corte de Justicia en acuerdo ordinario para pronunciar sentencia definitiva en la causa B. 63.444, "Cooperativa de Horticultores de Mar del Plata Ltda. contra Municipalidad de General P.. Demanda contencioso administrativa" y su acumulada B. 65.508, "Cooperativa de Horticultores de Mar del Plata Ltda. contra Municipalidad de General P.. Demanda contencioso administrativa".

A N T E C E D E N T E S

1. La Cooperativa de Horticultores de Mar del Plata (en adelante, la Cooperativa), por apoderado, promueve demanda contencioso administrativa contra la Municipalidad de General Pueyrredon, a efectos de que se declare la nulidad de la disposición de la Dirección de Inspección General de fecha 24-IV-2001 y de los decretos 2929/2001 y 2930/2001.

   A través de la disposición antes indicada se impidió a la accionante desarrollar la actividad de venta mayorista y minorista de frutas en el sector del Mercado Concentrado destinado a Playa de Horticultores. Esta decisión fue confirmada por el decreto 2930/2001 denegatorio del recurso jerárquico oportunamente interpuesto.

   A su vez, mediante el decreto 2929/2001 se rechazó el recurso jerárquico incoado contra su similar 1013/2001, por cuyo intermedio, el Departamento Ejecutivo comunal desestimóin liminela impugnación que formuló la interesada contra la resolución del Juzgado de Faltas n° 3 de fecha 25-VIII-1998. A través de esta última se le aplicó la sanción de amonestación por realizar venta mayorista y minorista y exposición de frutas en el sector destinado al Playón de Horticultores, a la vez que se le ordenó abstenerse de continuar con dicha actividad en ese espacio.

   En función de la nulidad solicitada, pide se reconozca y restablezca su derecho constitucional a ejercer libremente el comercio y a trabajar y, consecuentemente, a desplegar la actividad comercial sin restricciones ni limitaciones en todo el predio de su propiedad.

   F. reserva de accionar por los daños y perjuicios que, según dice, le han irrogado las decisiones que por esta acción impugna.

   Con carácter precautorio requiere se disponga la suspensión de los efectos de los actos cuestionados.

   Por último, ofrece prueba y expresa reserva de caso federal.

2. A fs. 109/110 denuncia como hecho nuevo la decisión de la autoridad comunal de revocar la habilitación otorgada al Mercado Concentrado de la Cooperativa.

3. Mediante resolución del 23-X-2002 este Tribunal deniega la medida cautelar requerida -fs. 102/103 y fs. 109/110- por no haber sido suficientemente acreditados los extremos legalmente requeridos al efecto (v. fs. 112).

4. Por resolución del 9-VI-2010 esta Suprema Corte, en razón de la conexidad jurídica existente y encontrándose reunidos los demás extremos exigidos por la norma ritual, ordena acumular a la presente la causa B. 65.508 caratulada "Cooperativa de Horticultores de Mar del Plata Ltda. c/ Municipalidad de General Pueyrredon. Demanda contencioso administrativa" (v. fs. 132).

5. En la aludida causa B. 65.508 la Cooperativa de Horticultores de Mar del Plata Ltda., por apoderado, promueve demanda contencioso administrativa contra la Municipalidad de General Pueyrredon con el objeto de que se declare la nulidad de la disposición del Director General de Inspección General de fecha 20-IX-2002, a través de la cual se revocó la habilitación comercial del Mercado de la Cooperativa, y del decreto municipal 347/2003, por el que se rechazó la impugnación interpuesta contra la disposición antes indicada.

   En virtud de ello, pide se restablezca el derecho a continuar con la explotación comercial a través de la autorización otorgada oportunamente.

   Solicita, asimismo, se dicte una medida cautelar de no innovar en el "actual status quo fáctico y jurídico" de la autorización o habilitación de funcionamiento hasta la sentencia definitiva.

   Por último, pide se declare la inconstitucionalidad de la Ordenanza 11.749.

   Ofrece prueba, formula reserva de demandar por los daños y perjuicios que las decisiones impugnadas a través de esta acción le irroguen, y plantea el caso federal.

6. Corrido el traslado de ley, a través de su representante, se presenta la Municipalidad de General Pueyrredon, contesta la demanda, argumenta en favor de la legitimidad de los actos objetados y solicita el rechazo de la acción.

7. Agregadas -sin acumular- las fotocopias de las actuaciones administrativas y glosados los cuadernos de prueba y los alegatos presentados por las partes, la causa quedó en estado de pronunciar sentencia, decidiéndose plantear y votar la siguiente

   C U E S T I Ó N

   ¿Es fundada la demanda?

   V O T A C I Ó N

   A la cuestión planteada, el señor Juez doctor P. dijo:

   La actora relata que a través del decreto 287/1954 se autorizó la instalación y funcionamiento del primer Mercado Concentrador de Mar del Plata. Apunta que, desde entonces, ha nucleado gran cantidad de productores y comerciantes mayoristas que desarrollan su actividad en la sede de la calle Chile 1485 de esa ciudad.

   Agrega que, con posterioridad a la habilitación, se dictaron las ordenanzas 3555/74, 5253/74 y 5466/74, y el decreto reglamentario 1595/75, que regularon el funcionamiento de ese mercado.

   Afirma que la Municipalidad fue pródiga en las diferentes normas que emitió con relación a la habilitación conferida, sin que haya estipulado limitaciones respecto a los ámbitos físicos donde debían comercializarse las frutas, hortalizas y/o verduras.

   Señala que las normas de creación, autorización y reglamentación del funcionamiento del Mercado Concentrador fueron dictadas como normas de fomento de dicha actividad, para producir la verdadera oferta y demanda y evitar distorsiones del precio de plaza (ord. 3555/74). Añade que, a tal fin, se designó para su ejecución a la Cooperativa de Horticultores de Mar del Plata como ente naturalmente dotado de eficiencia para ese cometido. Destaca que así se hizo durante todo el historial de la Cooperativa, la cual acompañó no sólo la comercialización de las frutas y hortalizas, sino a los mismos productores al facilitar su gestión de inserción en el mercado, y apoyarlos económicamente. Manifiesta que el Estado, en lugar de pretender limitar la actividad mediante decretos sin causa como los impugnados, debió colaborar con la Cooperativa para lograr los objetivos previstos en las normas habilitantes.

   Por ello, sostiene que carece de todo sustento fáctico y jurídico el decreto 2930/2001 en cuanto refiere a la existencia de normas legales que justifican la "prohibición de comercializar frutas en forma mayorista en el playón central del mercado".

   Postula que la habilitación otorgada en el año 1954 constituye un derecho adquirido, que le permite desarrollar su actividad comercial en tanto no transgreda las disposiciones del plexo normativo aprobado por la propia comuna.

   Sostiene que los decretos 2929/2001 y 2930/2001 son nulos por presentar vicios graves en sus elementos esenciales. Precisa que se apartan de lo dispuesto en las normas que regulan la habilitación y funcionamiento del Mercado Concentrador, esto es, decreto 287/1954, ordenanza 3555/1974, decreto 1595/75 y el art. 54 de la ordenanza 5253. Y en ese sentido, destacan que ninguna de ellas dispone la prohibición de comercializar fruta en forma mayorista en el playón central del Mercado.

   Cuestiona la ordenanza 11.749 cuya sanción, según dice, obedece a objetivos encubiertos alejados de la normativa aplicable y del espíritu con que el legislador creó y reglamentó originariamente el sistema. Agrega que la voluntad del gobierno comunal ha sido la de concretar la desaparición del Mercado de la Cooperativa y la de promocionar y alentar la instalación y el funcionamiento de nuevos centros de comercialización fuera del ámbito del partido.

   Agrega que los decretos 2929/2001 y 2930/2001 tienen como finalidad asegurar intereses económicos de otras empresas en detrimento del derecho subjetivo y el patrimonio de la Cooperativa.

   Postula que la comuna, a través de estos actos, intenta restringir y eliminar la actividad de la Cooperativa, lo que podría derivar en un perjuicio económico irreparable cuya responsabilidad -afirma- sería exclusivamente del municipio.

   También denuncia "ausencia de razonabilidad" en el accionar de la comuna demandada. Apunta que los decretos 2929/2001 y 2930/2001 constituyen actos incausados, sin motivación y contrarios a la finalidad y espíritu de los actos administrativos que crearon y regularon la actividad del mercado y, por consiguiente, viciados de nulidad absoluta.

   Con relación a la Justicia de Faltas afirma que su competencia "se ciñe, únicamente al juzgamiento de las faltas y las contravenciones a las normas municipales dictadas en ejercicio del poder de policía municipal". Agrega que ella "carece de atribuciones legales ... para resolver sobre la calidad y los límites de los derechos subjetivos de los particulares de naturaleza administrativa".

   Refiere que el 20-IX-2002 el Director de Inspección General, a través de una disposición sin número, revocó la habilitación que le había sido otorgada en 1954. Calificó a ese acto de nulo por cuanto "pretende extinguir el derecho subjetivo que ostentaba ... a través de una disposición emanada de un funcionario de menor jerarquía ... que carece de competencia material" al efecto.

   Señala que la atribución de otorgar autorizaciones o habilitaciones como la de revocarlas por razones de ilegitimidad constituye una atribución del Intendente que solo podría delegarse en alguno de sus Secretarios, conforme lo dispuesto en el art. 181 de la LOM.

   Advierte también que ese acto posee vicios en el elemento causa, pues no concurren ninguno de los supuestos mencionados en el considerando 7°, no se afectaban los valores de seguridad, salubridad, ni la moral y...