Sentencia de Corte Suprema de la Provincia de Buenos Aires, 1 de Julio de 2004, expediente I 2320

• Fecha de Resolución: 1 de Julio de 2004
• Emisor: Corte Suprema de la Provincia de Buenos Aires

Dictamen de la Procuración General:

El Sr. R.A., por propio derecho, en su condición de jubilado beneficiario del Instituto de Previsión Social de la Provincia de Buenos Aires, promueve la presente acción originaria de inconstitucionalidad, con el objeto de que sea declarada inconstitucional la ley 12.727, cuyos arts. 1 9, 11, 15, 16, 18 (con planilla anexa) y el Decreto Reglamentario 2023, normas por medio de las cuales se dispuso el pago parcial de sus remuneraciones en letras de tesorería (patacones) y la reducción de sus haberes jubilatorios (v. 16/23).

Solicita, por último la concesión de medida cautelar de no innovar. Esta medida precautoria fue rechazada por V.E. por no encontrarse acreditados los requisitos que autorizan la procedencia de la misma (v. fs. 30).

Los informes requeridos al Poder Ejecutivo fueron evacuados por intermedio de la Asesoría General de Gobierno y de la Fiscalía de Estado respectivamente (v. fs. 39/ 93).

A fs. 109 se dispuso la intervención de esta Procuración General a los efectos de que se emita el respectivo dictamen.

En atención a lo dispuesto por el art. 687 in fine del C.P.C.C., por haberse cuestionado la constitucionalidad de una ley provincial, resulta procedente la intervención de esta Procuración General.

Respecto a la legitimación activa del aquí actor, nada debo observar en atención a lo dispuesto en los arts. 5 inc. a) y art. 6 de la ley 7166.

En lo que se refiere a la pretensión actora, -en el sentido de que se proceda al pago de sus haberes sin los descuentos ordenados dispuestos por la ley 12.727-, adelanto mi opinión en el sentido de que V.E. debería hacer lugar parcialmente a la presente demanda.

Antecedentes Legislativos:

Por ley Nacional Nro. 25.344, (B.O.N. 21-XI-2000), el Estado Nacional declaró la emergencia económica financiera e invitó a las Provincias y al Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires a adherir a sus términos. En tal sentido con fecha 10 de abril del 2001, la Provincia de Buenos Aires celebra con la Nación el Acuerdo para el Crecimiento, el mejoramiento para la competitividad de la Economía, la Preservación del Crédito Público y el Equilibrio Fiscal, comprometiéndose progresivamente al saneamiento de sus cuentas públicas.

Con fecha 4 de julio del 2001, se celebran nuevos compromisos para garantizar los objetivos planteados, comprometiéndose la Provincia a producir una baja adicional de su gasto primario para el segundo semestre del actual ejercicio presupuestario, y a emitir instrumentos de cancelación de obligaciones para el pago de sus compromisos.

Con fecha 15 de julio del 2001, Buenos Aires suscribe el compromiso por el Déficit Cero ante la situación patente de la crisis financiera provincial.

El 17 de julio de 2001, el Presidente de la Nación y el resto de los Gobernadores de Provincias suscriben el Acuerdo denominado Apoyo Institucional para la Gobernabilidad de la República Argentina por el que todas las provincias se comprometen a la adopción del principio presupuestario del déficit cero; y por ley nacional N.. 25.453, (B.O.N 31-VII-2001), se invita a las Provincias a adoptar medidas equivalentes a las del Gobierno Nacional, con el objetivo de eliminar el déficit fiscal.

Por el Decreto del Poder Ejecutivo Nacional Nro. 1.004/2001, se autoriza e instruye al Fondo Fiduciario para el Desarrollo

Provincial, comprometiéndose a convenir y a implementar un programa de emisión de letras de cancelación de obligaciones provinciales con las provincias que expresen su voluntad de participación en el programa.

Por Decreto del Poder Ejecutivo Nacional Nro. 1005/2001, se obliga a las Provincias a la adopción de medidas complementarias a las de la ley N.. 25.453 y determinando que las Letras del Tesoro que se emitan a partir de la fecha de publicación, tendrán poder cancelatorio definitivo a su vencimiento para el pago de obligaciones tributarias nacionales.

El 14 de agosto de 2001, se suscribió entre el Ministerio de Economía de la Nación y la Provincia de Buenos Aires el Convenio para la aceptación de Letras de Tesorería para la cancelación de obligaciones, nominadas en pesos, emitidas por la Provincia de Buenos Aires, también denominadas Patacones, para el pago de impuestos nacionales, como implementación transitoria del programa para la emisión de Lecop, vinculado con el Decreto del Poder Ejecutivo Nacional Nro.1004/2001 y la ley Provincial Nro. 12.727.

En consecuencia se dictan la ley provincial N.. 12.727, y su decreto reglamentario.

Posteriormente se sancionó la ley 12.774 (B.O. 2 de noviembre de 2001) que modificó parcialmente la ley 12.727, y se dictó el Decreto 1465/02 (B.O. 18 de julio de 2002). Por dichas normas se dispuso la extensión de la vigencia del estado de emergencia económica- financiera declarada por el artículo 1º de la ley 12.727, por un año a partir del 23 de julio de 2002. Finalmente la ley 13.002 extendió hasta el 31 de diciembre de 2003 la citada emergencia.

Como adelantara, considero que la demanda debe prosperar parcialmente y declararse la inconstitucionalidad de los arts. 15 a 23 de la ley 12.727, en cuanto reduce los haberes del reclamante.

Si bien en dictámenes anteriores y para casos similares me expedí a favor de la legalidad y constitucionalidad de la normativa que con fundamento en la grave emergencia económica nacional y provincial-, permitía al Estado alterar la moneda de pago de los haberes de sus agentes, como la reducción y suspensión de otros beneficios económicos, considero que la mutación de las circunstancias, y la reciente doctrina de la Corte Suprema de la Nación (C.S.J.N in re T., Leónidas c/ E.N.Mº Defensa- Contaduría General del Ejército- ley 25.453 s/ amparo), me llevan a cambiar esa opinión.

Por otra parte la Excma. Suprema Corte de Justicia integrada por conjueces con fecha 30 de junio de 2003, en la causa B., H. y otros s/ Amparo- inconstitucionalidad ley 12.727, Expediente B-63.177, ha resuelto hacer lugar en forma parcial a la demanda, fundado, entre muchos otros argumentos, en el hecho de que las leyes de emergencia, debido a su carácter de excepcional que revisten, deben ser interpretadas en forma restringida. Así V.E. expresó que en tanto excepcional, la validez de la emergencia económica en el Estado de Derecho exige la acreditación de una situación de grave riesgo social... no cabe por el contrario, que se convierta en un recurso normal, ordinario de la administración pública, porque impactan sensiblemente, con restricciones o limitaciones, en las relaciones jurídicas, y dicho sea de paso, por acostumbramiento, a la larga, desgastan y llevan, paradójicamente, a que no se produzcan las reformas estructurales que la situación reclama, para equilibrar las finanzas públicas, en beneficio de la salud económico- social de la comunidad.

En dicho pronunciamiento V.E. agregó que no se trata de que el Poder Ejecutivo indique al poder político en qué debe gastar el dinero; tampoco revisar si está bien o mal gastado; estas no son cuestiones revisables por el Tribunal; simplemente se verifica, al momento de dictar sentencia, si el Estado Provincial afronta o no una situación económica de necesidad (propio de la emergencia económica) pues sólo de este modo se justifica la adopción (o extensión) de medidas drásticas de limitación o restricción de derechos individuales.

Esto significa, desde mi punto de vista, que no se debe dispensar el cumplimiento de la Constitución en situaciones de emergencia. El derecho de excepción surge como una posibilidad constitucional, así ha sido reconocida incluso en la Constitución Nacional en su reforma de 1994 (art. 76 y 99 inc. 3).

La Corte Suprema de Justicia en la causa P. ha dicho que el derecho de emergencia no nace fuera de la Constitución, sino dentro de ella (Fallos, T. 313:1.513).

Debo señalar que tanto en la doctrina de los autores como en la de la jurisprudencia del Superior Tribunal de la Nación se afirma que un derecho está adquirido cuando al tiempo de entrar a regir la nueva ley estaba ya integrado el supuesto de hecho que la ley anterior ligaba al nacimiento del derecho (Orgaz: Hechos y actos o negocios jurídicos, Ed. Z., Bs. As. 1963, p. 11, N.. 2. V.T.: Derecho Civil, P. General, Ed. D., T.T.R., Bs.As. T° II, V.I., pag. 43, N° 6. C.: Doctrina General del Derecho Civil, Ed. UTEHA, T.F.D.J.T., México 1948, pag. 334, N° 97). En esa dirección ha juzgado la Corte Suprema Nacional: Cuando bajo la vigencia de una norma el particular ha cumplido todos los actos y condiciones sustanciales y los requisitos formales previstos en ella para ser titular de un determinado derecho, debe considerarse que hay derecho adquirido... y no puede ser suprimido por ley posterior sin agravio del derecho de propiedad consagrado por el artículo 17 de la Constitución Nacional. (C.S.Nac., entre otros fallos, 314:1477; 316:2090; 317:1462. Fallo del 1 de febrero del 2002, in re: Banco de Galicia y Buenos Aires solicita intervención urgente en S.C. c/P.E.N. s/Sumarísimo).

Es trascendente el pronunciamiento de la Corte Suprema Nacional sobre las retribuciones de los empleados del sector público, donde se afirma: ...que el fundamento a las normas de emergencia es la necesidad de poner fin o remediar situaciones de gravedad que obligan a intervenir en el orden patrimonial, como una forma de hacer posible el cumplimiento de las obligaciones, a la vez que atenuar su gravitación negativa sobre el orden económico e institucional y la sociedad en su conjunto... (C.S.Nac. Fallos: 243:467; 323:2462). Sin embargo también se ha juzgado: ...el gobierno está facultado para sancionar las leyes que considere convenientes, con el límite que tal legislación sea razonable y no desconozca las garantías o las restricciones que impone la Constitución. Las medidas tendientes a conjurar la crisis deben ser razonables, limitadas en el tiempo, un remedio y no una mutación de la sustancia o esencia de la relación jurídica, y están sometidas al control jurisdiccional de...