Sentencia Definitiva de SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA PROVINCIA, 18 de Julio de 2002, expediente B 63171

PresidenteCondorelli-Servini-Cafferatta-Capello-Pérez Catella-Sagües
Fecha de Resolución18 de Julio de 2002
EmisorSUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA PROVINCIA

Dictamen de la Procuración General:

La Sra. M.B., por propio derecho, en su calidad de jubilada del Instituto de Previsión Social de la Pcia. de Buenos Aires, promueve la presente acción de amparo contra la Provincia de Buenos Aires, toda vez que con el dictado de la Ley 12.727, se dispuso la reducción de sus haberes. A su vez solicita la declaración de inconstitucionalidad de la referida Ley provincial. (v. fs. 6/11 vta.).

Respecto a la legitimación activa de la aquí actora, nada debo observar en atención a lo dispuesto en los arts. 5 inc. a) y art. 6 de la Ley 7166.

En este estado de las actuaciones corresponde emitir la vista conferida (fs. 83).

Intervención del P.:

Como cuestión liminar, debo señalar a V.E. que mi actuación no se encontraría comprometida a tenor de lo dispuesto en la ley 7166.

Sin perjuicio de ello, razones de seguridad jurídica y de economía procesal me llevan a dictaminar en la presente causa. En atención a lo previsto en el artículo 687 in fine del Código Procesal Civil y Comercial, habiéndose cuestionado la constitucionalidad de una ley provincial, resulta procedente la intervención de la Procuración General (M.P.L.- Sosa y B.: Codigos procesales en lo civil y comercial, Ed. P. y A.P., Bs. As. 1977, T.V., p. 955).

Con relación a la pretensión actora, soy de la opinión que la acción promovida no puede prosperar, por las razones que a continuación paso a desarrollar.

Antecedentes Legislativos:

Por ley Nacional N.. 25.344, (B.O.N. 21-XI-2000), el Estado Nacional declaró la emergencia económica financiera e invitó a las Provincias y al Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires a adherir a sus términos. En tal sentido con fecha 10 de abril del 2001, la Provincia de Buenos Aires celebra con la Nación el “Acuerdo para el Crecimiento, el Mejoramiento para la competitividad de la Economía, la Preservación del Crédito Público y el Equilibrio Fiscal”, comprometiéndose progresivamente al saneamiento de sus cuentas públicas.

Con fecha 4 de julio del 2001, se celebran nuevos compromisos para garantizar los objetivos planteados, comprometiéndose la Provincia a producir una baja adicional de su gasto primario para el segundo semestre del actual ejercicio presupuestario, y a emitir instrumentos de cancelación de obligaciones para el pago de sus compromisos.

Con fecha 15 de julio del 2001, Buenos Aires suscribe el compromiso por el “Déficit Cero” ante la situación patente de la crisis financiera provincial.

El 17 de julio de 2001, el Presidente de la Nación y el resto de los Gobernadores de Provincias suscriben el Acuerdo denominado “Apoyo Institucional para la Gobernabilidad de la República Argentina” por el que todas las provincias se comprometen a la adopción del principio presupuestario del “déficit cero”; y por Ley nacional N.. 25.453, (B.O.N 31-VII-2001), se invita a las Provincias a adoptar medidas equivalentes a las del Gobierno Nacional, con el objetivo de eliminar el déficit fiscal.

Por el Decreto del Poder Ejecutivo Nacional N.. 1.004/2001, se autoriza e instruye al “Fondo Fiduciario para el Desarrollo Provincial”, comprometiéndose a convenir y a implementar un programa de emisión de letras de cancelación de obligaciones provinciales con las provincias que expresen su voluntad de participación en el programa.

Por Decreto del Poder Ejecutivo Nacional N.. 1005/2001, se obliga a las Provincias a la adopción de medidas complementarias a las de la ley N.. 25.453 y determinando que las Letras del Tesoro que se emitan a partir de la fecha de publicación, tendrán poder cancelatorio definitivo a su vencimiento para el pago de obligaciones tributarias nacionales.

El 14 de agosto de 2001, se suscribió entre el Ministerio de Economía de la Nación y la Provincia de Buenos Aires el Convenio para la aceptación de Letras de Tesorería para la cancelación de obligaciones, nominadas en pesos, emitidas por la Provincia de Buenos Aires, también denominadas “P.”, para el pago de impuestos nacionales, como implementación transitoria del programa para la emisión de “Lecop”, vinculado con el Decreto del Poder Ejecutivo Nacional N..1004/2001 y la Ley Provincial N.. 12.727.

La Inconstitucionalidad:

En cuanto a la solicitud de inconstitucionalidad de la ley provincial N.. 12.727, considero que es inatendible.

Las razones han sido dadas en numerosas oportunidades por la Corte Suprema de Justicia de la Nación, y tiene como substrato fáctico la grave emergencia económico financiera por la que atraviesa el País, y que la misma actora da cuenta y hace saber en su escrito de reclamo.

La C.itución y el derecho en general son consecuencia, de ordenar las relaciones humanas en situaciones de normalidad. No obstante, el orden político, social y económico diseñado en tal esquema, afronta ciertos cambios no productos de la normalidad, del devenir de los acontecimientos y de razones de carácter excepcional.

La doctrina en general, no solo la mas reciente, enfrentan el tratamiento de la cuestión. Jurisprudencia nacional y comparada atienden al estado de emergencia, de necesidad y los ordenamientos jurídicos reconocen estas situaciones en su legislación positiva o través de sus decisiones (vrg. D.C., “Proyecto de ley sobre estados excepcionales”; Madrid, pág. 598; Hutchison, Obra colectiva, “Reforma del Estado, Ley 23.696”, págs. 57 y siguientes).

Así ha dicho que su declaración se debe ajustar a determinados requisitos, a saber:a)Debe ser declarada por Ley;b)La declaración de emergencia debe perseguir un fin público;c)Las restricciones excepcionales de derecho deben ser transitorias y por plazo determinado;d)Los medios elegidos por el legislador para superar la emergencia deben ser adecuadamente proporcionales al fin perseguido;e)Las restricciones no pueden afectar a personas individuales o grupos determinados de ellas, debiendo ser generales e indeterminadas.(v. causas: “E. c/Lanteri de R., Sentencia del 28-4-22, “Fallos”, T. 126:161; “Avico c/De la Pesa” Sentencia del 7-12-34, “Fallos”, T. 172:21; “P.L. y otros c/Gobierno Nacional” Sentencia del 27-12-90, “Fallos”, T. 313:1513, “G.L. c/ Poder Ejecutivo Nacional”, Sentencia del 2 de junio del 2000, “Fallos” T. 323:1566, entre otros).

Esto significa que no se dispense del cumplimiento de la C.itución en situaciones de emergencia. El derecho de excepción surge como una posibilidad constitucional, así ha sido reconocida incluso en la C.itución Nacional en su reforma de 1994 (art. 76 y 99).

La Corte Suprema de Justicia en la causa “P. ha dicho que el derecho de emergencia no nace fuera de la C.itución, sino dentro de ella (“Fallos”, T. 313:1.513).

Asimismo como principio, ha expuesto el Máximo Tribunal de Justicia que la interpretación de la norma y su aplicación al caso, debe ser favorable a su validez, privilegiando la solución que mejor respete la respuesta dada a la emergencia por el legislador, siempre que tal interpretación o aplicación no resulte manifiestamente contradictoria con la C.itución (D.. C.S.J.N., in re: “Cocchia”, “Fallos”, T. 316:2624).

En la presente situación generadora de la cuestión bajo análisis, la Legislatura local sancionó la ley 12.727, el Poder Ejecutivo la promulgó y ejecutó conforme a lo dispuesto en el artículo 144 incisos 2 y 3 de la C.itución Provincial; declaró la existencia de la necesidad de actuar ante un contexto económico provincial y general que es de público conocimiento. Impuso un plazo para la emergencia de un año y alcanzó por igual, a los agentes de la Administración Pública provincial (cf. Arts.1, 2 y 15, Ley 12.727 (B.O.P. del 23/24-VII-2001).

Nuestra Corte dijo que la emergencia no autoriza el ejercicio por el Gobierno de poderes que la C.itución no le acuerda, pero si justifica, con respecto a los poderes concedidos, un ejercicio pleno y a menudo diverso del ordinario, en consideración a las circunstancias excepcionales que constituyen la emergencia (C.S.J.N., in re “P.J.D., “Fallos”, 238:76).

En punto a la finalidad determinada en cuanto a las razones económicas —apreciación de la emergencia- puede admitirse su carácter discrecional en cuanto sería improcedente que los jueces controlen si la finalidad era o no conveniente u oportuna. Puede admitirse que el fin es discrecional y que las decisiones de éste tipo, políticas instrumentales resultan ajenas al control judicial (C.S.J.N., “Cocchia”, “Fallos” T. 316:2624).

Pero ello no lleva a impedir el control de los jueces sobre lo actuado, o cuando lo invocado es el resultado de una situación de hecho inexistente, puesto que las medidas adoptadas de no teñirse con la calificación de la emergencia devendrían en actuaciones inconstitucionales aún en épocas no normales. De allí que interesa su existencia, dado que en su virtud, el ejercicio más amplio de facultades no podría de otro modo validarse. Por eso pueden sancionarse leyes de emergencia únicamente al producirse los presupuestos fácticos que constitucionalmente habilitan para ello (Grecco, C.M. “La doctrina de los conceptos jurídicos indeterminados y la fiscalización judicial de la actividad administrativa”, La Ley, 1980-D, pág. 1.306).

Así se ha dicho: “En caso de desastres o graves perturbaciones de carácter físico, económico o de otra índole, el gobierno está facultado para sancionar las leyes que considere convenientes, con el límite que tal legislación sea razonable, y no desconozca las garantías o las restricciones que impone la C.itución, sin que deba darse a las limitaciones constitucionales una extensión que trabe el ejercicio eficaz de los poderes del Estado, toda vez que acontecimientos extraordinarios justifican remedios extraordinarios” (v.in Re: “G., cit.).

La realidad de cada época perfecciona el espíritu permanente de las instituciones de cada país o descubre nuevos aspectos no contemplados con anterioridad a cuya virtualidad no puede oponérsele, en un plano de abstracción, el concepto medio de un período de tiempo en que la sociedad actuaba de manera distinta o no se enfrentaba a peligros de...

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