Sentencia definitiva nº 4250/05 de Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, 2 de Noviembre de 2005

• Fecha de Resolución: 2 de Noviembre de 2005
• Emisor: Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires

E.. n° 4250/05 "B., H. y otro c/ GCBA s/ acción declarativa de inconstitucionalidad"

Buenos Aires, 2 de noviembre de 2005

Vistos: los autos indicados en el epígrafe, resulta:

Los Sres. H.B. y S.D.M., promueven demanda de inconstitucionalidad en los términos de los arts. 113, inc. 2º, CCBA y 17 y siguientes de la ley n° 402 contra la ley nº 1726 por medio de la cual la Ciudad Autónoma de Buenos Aires adhirió al Régimen Federal de Responsabilidad Fiscal consagrado por la ley nacional nº 25.917, por considerar que vulnera "la autonomía porteña" consagrada por los arts. 1, 4, 6, 80 -1º párrafo- y concordantes de la CCBA.

Fundamentos:

El juez L.F.L. dijo:

1. La demanda no satisface las exigencias del art. 19, inc. 2, ley nº 402, para ser admisible.

   Desde sus primeros pronunciamientos, el Tribunal ha exigido que quien inicia una acción declarativa de inconstitucionalidad (en adelante ADI)

   "explique de manera clara y pormenorizada las razones en las que sustenta la tacha de inconstitucionalidad" (in re: "Massalin Particulares S.A. c/

   Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/ acción declarativa de inconstitucionalidad", expte. nº 31/99, resol. del 5/5/99, Constitución y Justicia (Fallos del TSJBA(, T. I, ps. 56 y ss., Editorial Ad-Hoc, Buenos Aires, 2001, entre otros").

   En tal sentido, la Ley de Procedimientos ante el Tribunal Superior de Justicia, nº 402, al reglar los requisitos que debe cumplir la ADI, estableció en el art. 19, inciso 2, la exigencia de "[l]a mención precisa de la norma que el accionante estima contraria a la Constitución Nacional o a la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires y los fundamentos que motivan la pretensión, indicando los principios, derechos o garantías constitucionales presuntamente afectados", exigencia más severa que la prevista para el recurso de inconstitucionalidad por el art. 28, según el cual "[e]l recurso se interpone por escrito, fundamentado, ante el tribunal que ha dictado la resolución que lo motiva [...]".

   Ello obedece a que, a diferencia de lo que ocurre con una acción ejercida en el marco de un caso o controversia en sentido estricto, quien interpone una ADI obra en interés de la ley (cf. art. 17 de la ley 402), lo que implica que el vigor con que esta acción es esgrimida resulta vital para que un debate, organizado con formato judicial, rinda sus mejores frutos o, mejor aún, no arroje resultados no queridos. Cuando la certeza del vigor del debate no puede ser presumida por la circunstancia de que el impugnante sea directamente afectado, la seriedad del cuestionamiento solo puede ser establecida mediante el examen que el propio Tribunal haga de los agravios (conf. mi voto in re "Fedecámaras c/ GCBA s/ acción declarativa de inconstitucionalidad", expte. n° 3725/2004, resolución del 16 de marzo de 2005).

2. Los impugnantes aducen la violación de los arts. 4, y 80 (primer párrafo) y concordantes de la CCBA, así como, de un modo más genérico, la vulneración de principios de la Constitución de la Ciudad. Sin embargo, no explican la conexión que habría entre las normas objeto de impugnación y las cláusulas y principios constitucionales invocados. Centralmente, concluyen en sostener que la adhesión a la ley nacional 25.917 a través de la ley local 1726 "importa haber declinado la autonomía porteña" (arts. 1 y 6 CCABA). Ello así, en tanto el art. 2 de la ley nacional citada dispone que el Gobierno Nacional deberá presentar ante el Consejo Federal de Responsabilidad Fiscal por ella creado, antes del 31 de agosto de cada año, el marco macrofiscal para el ejercicio siguiente. Dicho marco, a su turno, deberá contener los límites de endeudamiento para las provincias, la Ciudad de Buenos Aires, y el Gobierno Nacional, así como las proyecciones de recursos de origen nacional, detallando su distribución por régimen, para las provincias, y la Ciudad de Buenos Aires. Por ello, a su entender, "[l]a adhesión efectuada limita la capacidad de asignación de los recursos y delega facultades que son constitucionalmente indelegables".

3. Estos argumentos no se hacen cargo, con el alcance referido en el considerando 1, de razones que previsiblemente apoyan la armonía de las normas cuestionadas con la Constitución de la Ciudad Buenos Aires.

   En efecto, no surge de las normas a las que adhiere la Ciudad de Buenos Aires que ella haya renunciado a su competencia presupuestaria, ni que la haya limitado de manera irrecuperable. Si bien es cierto que la Ciudad de Buenos Aires se autolimitó, al adherir al régimen que prevé la ley nacional Nº 25.917, esto no implica por sí que la autonomía se vea perjudicada, toda vez que ella sólo podría verse cercenada si la potestad decisoria que la legislatura esgrime año tras año, fuese irrevocablemente abandonada, hecho que no ocurre en el caso sub examine. Ocurre, en cambio, que la Ciudad, adhirió al mentado régimen, ejerciendo su autonomía y facultades que mantiene como propias, sin que por este acto resulten delegadas al Gobierno Nacional. Ello así, puesto que puede retirarse de éste cuando lo estime conveniente.

   Por una parte, no surge del régimen previsto, en la norma Nacional, una restricción a la capacidad decisoria de la Legislatura que le impida, para futuros ejercicios, prever un régimen distinto. Por la otra, la Ciudad de Buenos Aires obtiene ciertas ventajas en virtud de la adhesión al régimen, entre las que se destaca la participación con derecho de voto en el Consejo Federal de Responsabilidad Fiscal -autoridad de aplicación del régimen (conf. arts. 27 y ss. ley 25.917)-, lo que le permite fiscalizar el gasto y endeudamiento público de los demás distritos adherentes, prerrogativa de gran utilidad, sobre todo en el marco de un régimen económico de la CN y de coparticipación federal como el vigente, en el que cada jurisdicción participante del sistema resulta potencialmente afectada por los desequilibrios financieros que pudieran aquejar a las restantes. Un examen somero muestra que la ley compromete a prácticas de mayor transparencia en la contabilidad pública, los mecanismos presupuestarios y el cálculo de recursos. Su observancia por todas las jurisdicciones permite una exposición más confiable de los estados financieros, lo cual mejora la posibilidad de obtener crédito en condiciones más favorables, y una comparación entre los de jurisdicciones distintas, circunstancia esencial cuando se invocan recíprocamente créditos y deudas. Introduce, asimismo, reglas de prudencia en cuanto a la aplicación de recursos provenientes del crédito, y otras que tienden a evitar el incremento del nivel de gasto público respecto del PBI.

   Finalmente, y con el alcance que concibe la demanda sería igualmente cercenador de la autonomía local la celebración de cualquier tratado, acuerdo o convenio de los previstos en el art. 104 inc. 3 de la CCABA que, por ejemplo, tuviera como fin la uniformidad legislativa en una materia determinada. Ciertamente, no es esta clase de limitación de la autonomía la que la CCABA veda genéricamente.

   No me pasa inadvertido que a ciudadanos con activa participación en la vida social y política, como es el caso de los actores, les puede asistir una significativa preocupación cuando se toman medidas como la presente, ya que pueden, y suelen, tener un efecto regresivo, es decir, adverso a quienes cuentan con menores recursos económicos. En este orden de ideas, no solamente cabe conjeturar la disminución del gasto redistributivo -efecto de los arts. 10 y ss. y 21 y ss. de la citada ley nacional- sino también la posible restricción salarial que podría derivar su art. 2 inc. d. Pero, ello resulta de una decisión presupuestaria, que adopta la Ciudad, decisión que podría tener un contenido diferente del temido, y que siempre, esto es, con o sin pacto, sería tomada en un escenario de recursos, por hipótesis, escasos. Exceder la limitación sólo es posible, momentáneamente, endeudándose, es decir, transfiriendo al contribuyente del futuro las cargas; o aumentando, en lo inmediato, la presión fiscal, lo cual dependería siempre de la voluntad legislativa (que sabrá medir la del electorado) y, asimismo, las consecuencias del hipotético aumento sobre la actividad económica en la jurisdicción. Esa misma decisión puede ser emitida con o sin el pacto, a condición, en supuestos en que fuera incompatible con él, de que la Ciudad optase, al mismo tiempo, por resignar los derechos o ventajas que sus poderes políticos estiman obtener del pacto. Ello es especialmente así cuando, como en el caso, la salida de dicho pacto no acarrea más pérdida que la de las ventajas de estar en él

   (cfr. Art. 32 de la ley 25.917). En tales condiciones, no se advierte que la sola incorporación al régimen importe deponer la autonomía de la Ciudad de Buenos Aires, sino, en todo caso, ejercerla del modo en que quisieron hacerlo los representantes del pueblo.

   La autonomía que la CCBA defiende es la conservación del poder que la Constitución Nacional reconoce a la sociedad porteña que se da sus instituciones. Una pequeña digresión permite ilustrar el aserto según el cual ser omnipotente (autónomo), es decir, estar exento del cumplimiento de normas aceptadas puede, y suele, no ser la vía para incrementar ese poder.

   G. presenta esta idea, en mi opinión, inmejorablemente. Al recibir la propuesta de Mefistófeles, Fausto, incrédulo, no muestra interés alguno en ella; en vista de lo cual, el Diablo, quien ha entrado al gabinete de F. aprovechando la diferente posición de un símbolo religioso, cuyo poder ahora, aduce, le impide salir por el mismo lugar, le ruega a su interlocutor que lo aleje. El diálogo prosigue así:

   Fausto - ¿Pero por qué no sales por la ventana?

   Mefistófeles - es ley para diablos y fantasmas salir por donde han entrado. El primero de estos dos actos depende de nosotros, pero somos esclavos del segundo.

   Fausto - ¿Luego el infierno también tiene sus leyes? Me complazco en saberlo. De este modo un pacto hecho con vosotros será fielmente cumplido".

   (G., F., Parte I,...