Sentencia Definitiva de SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA PROVINCIA, 14 de Octubre de 2011, expediente I 1559

• Presidente: Mamberti-Giombini-Valcarce-Messina-Hooft-Dames
• Fecha de Resolución: 14 de Octubre de 2011
• Emisor: SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA PROVINCIA

A C U E R D O

En la ciudad de La Plata, a 14 deoctubre de 2011, habiéndose establecido, de conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo 2078, que deberá observarse el siguiente orden de votación: doctoresM., G., V., Messina, Hooft, Dames, se reúnen los señores conjueces de la Suprema Corte de Justicia en acuerdo ordinario para pronunciar sentencia definitiva en la causa I. 1559, "Asociación Judicial Bonaerense contra Provincia de Buenos Aires. Inconstitucionalidad decretos 3073/1991, 3640/1991 y 3641/1991 y leyes 11.195 y 11.196".

A N T E C E D E N T E

1. V.I.M. y N.M.R., en carácter de S. General y de Secretario Adjunto de la Comisión Directiva Provincial de la Asociación Judicial Bonaerense, respectivamente, en representación de sus afiliados mediante la invocación del art. 31 inc. 1 de la Ley de Asociaciones Sindicales 23.551, y en nombre de los agentes del Poder Judicial enumerados a fs.170/223 vta., 248, 257/279; 289/290, promueven demanda de inconstitucionalidad contra la Provincia de Buenos Aires, respecto de los decretos 3073/1991, 3640/1991 y 3641/1991 y de las leyes 11.195 y 11.196.

   Piden se declare la invalidez constitucional de dichas normas en tanto afectan diversas garantías y derechos reconocidos por la Constitución provincial.

2. La Asesoría General de Gobierno contesta la demanda requiriendo el rechazo en todas sus partes, con expresa imposición de costas.

3. Producida la prueba ofrecida por la parte actora, glosado el alegato de la misma, habiendo vencido el plazo acordado a dicho efecto sin que la accionada haya hecho uso de tal derecho y oída la señora Procuradora General, la causa quedó en estado de dictar sentencia, decidiéndose plantear y votar la siguiente

   C U E S T I Ó N

   ¿Es fundada la demanda?

   V O T A C I Ó N

   A la cuestión planteada, el señor C. doctor M. dijo:

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   I.La parte actora plantea la inconstitucionalidad de los decretos 3073/1991, 3640/1991 y 3641/1991 y de las leyes 11.195 y 11.196, en tanto obstaculizan la aplicación de los aumentos resultantes de la Acordada 56/1991 de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, por conducto de la ley 11.017 y de las leyes previsionales que garantizan la movilidad de los haberes en función de los incrementos producidos en las retribuciones del personal en actividad, cercenando así las remuneraciones de los empleados activos y las prestaciones de los pasivos.

   Considera que los decretos de necesidad y urgencia 3073/1991, 3640/1991 y 3641/1991 violan el sistema republicano de gobierno-caracterizado por la separación e independencia de poderes- al arrogarse facultades que le son propias a la Legislatura, conculcando el derecho de propiedad de sus representados al privarlos de los reajustes de haberes derivados de la aplicación de la ley 11.017.

   Respecto a las leyes 11.195 y 11.196, señala que no encuentran sustento en el orden constitucional por cuanto convalidan decretos que infringen los arts. 33, 90 inc. 2 y 132 inc. 2 (actuales arts. 45 y 103 inc. 2 y 144 inc. 2) de la Constitución provincial, dado que no resultaría válido que la Legislatura delegara sus facultades o aceptara su utilización por otro poder.

   Cuestiona también la aplicación retroactiva de las leyes 11.195 y 11.196, toda vez que habiendo entrado en vigencia el 5 de febrero de 1992 su aplicación no pudo hacerse en la forma en que se realizó, por cuanto se afectaron derechos adquiridos.

   2. La Asesoría General de Gobierno, al contestar la demanda, solicita su rechazo, con expresa imposición de costas.

      Sostiene que los decretos cuya constitucionalidad se impugna perdieron vigencia a partir de la sanción de las leyes 11.195 Y 11.196 que convalidaron aquellos actos reglamentarios al ratificarlos con fuerza de ley, por lo que cualquier pronunciamiento respecto a dichos decretos resultaría meramente teórico al haberse tornado abstracta la cuestión litigiosa.

      Entiende que -sin perjuicio del carácter abstracto de la cuestión- los decretos 3073/1991 y 3641/1991 resultan válidos en cuanto representan el ejercicio de la policía de emergencia, a la luz de la moderna doctrina constitucional.

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      R. que la realidad ha desbordado los cauces normativos en los que, se desarrollaba la clásica tripartición de poderes, y una de lasmanifestaciones del progresivo avance de la Administración, menciona al proceso de mutación del concepto tradicional de "ley", inscribiendo dentro de tal supuesto el ejercicio de la potestad legislativa por parte del Poder Ejecutivo a través del dictado de los decretos de necesidad y urgencia.

      Considera que en el orden provincial, la Constitución ha puesto a cargo del Poder Ejecutivo la Jefatura de la Administración General de la Provincia (art. 144), en virtud de la cual goza de la potestad de hacer frente a situaciones extraordinarias mediante el ejercicio transitorio y excepcional de la potestad legislativa que el Poder Ejecutivo se encuentra obligado a ejercer.

      Refiere que en el caso bajo análisis los decretos 3073/1991 y 3641/1991 fueron dictados dentro del marco asfixiante de estrechez económica en el que se encontraba sumido el Estado provincial, que impedía el incremento en el rubro remuneraciones.

      Señala que en función de dicho contexto, y a los fines de evitar consecuencias irreparables derivadas de situaciones no previstas al sancionarse la ley 11.017, se requirió, la adopción de recursos extremos, a saber, el dictado del decreto 3073/1991 -el que en definitiva fue convalidado a través de la sanción de la ley 11.195- ydel decreto 3641/1991, convalidado por la ley 11.196.

      Destaca que los decretos cuestionados, dictados por el Poder Ejecutivo en situaciones de "necesidad y urgencia" sobre materias que en el orden normal institucional le corresponde al Poder Legislativo, constituyen una manifestación de la potestad reglamentaria de aquel poder.

      Afirma que la decisión del Poder Ejecutivo y de la Legislatura de eliminar el sistema de porcentualidad y el régimen de equiparación para las remuneraciones de los empleados del Poder Judicial sustentado en las leyes 10.374 y 11.017 mediante el dictado de las normas cuestionadas, no irroga agravio constitucional alguno, pues a más de no existir un derecho adquirido al mantenimiento de leyes o reglamentaciones, la impugnación de inconstitucionalidad no es pertinente cuando el fin perseguido no es la inaplicabilidad del texto objetado sino el restablecimiento de un régimen normativo derogado, el cual es de incumbencia del legislador.

   3. 1. La controversia entre las partes se configura, a mi modo de ver, con la emisión de los decretos 3073/1991 y 3641/1991 del Poder Ejecutivo, que produjeron un efecto jurídico directo sobre los actores y con la sanción de las leyes 11.195 y 11.196, que los ratificaron o convalidaron. El decreto 3640/1991, por elcontrario, exhibe un conflicto entre dos órganos (poderes) del Estado provincial que no incide de un modo directo sobre la esfera jurídica de los demandantes; razón por la cual, cualquier decisión respecto a la validez de este último resultaría abstracta y por lo tanto impropia de la función judicial.

      En efecto, el decreto 3073/1991 dispuso suspender la aplicación de los arts. 1 y 2 de la ley 11.017 a partir del 1 de octubre de 1991, y por el término de treinta días. Por su parte, el decreto 3641/1991 prorrogó la suspensión dispuesta en el anterior por el plazo de sesenta días.

      Los artículos cuya suspensión se dispuso por los decretos precedentemente mencionados establecían que las remuneraciones nominales -excluida la bonificación mensual por antigüedad, el suplemento por permanencia en la categoría y las asignaciones familiares-correspondientes al cargo de ministro de la Suprema Corte de la Provincia de Buenos Aires, serían equivalentes al del cargo de ministro de la Corte Suprema de Justicia de la Nación (art. 1, ley 11.017), y que las remuneraciones de los restantes magistrados, funcionarios y agentes del Poder Judicial se liquidarán de acuerdo a los porcentajes establecidos por la ley 10.374 (art. 2, ley cit.). Por ende, los actores se vieron privados de percibir sus haberes con el incremento derivado de la Acordada 56/1991 de la Corte Suprema de Justicia de la Nación (creó un suplemento mensual no remunerativo ni bonificable a partir del 1 de octubre de 1991), y de la equivalencia y porcentualidad que establecían los dispositivos legales cuya vigencia fue suspendida por los decretos en cuestión.

      En cambio, el decreto 3640/1991 declaró no vinculante la resolución 1355/1991 emitida por esta Corte (en su integración natural), que había declarado, de oficio, la invalidez del decreto 3073/1991 y la plena vigencia de la ley 11.017.

2. Ello sentado, y entrando en el análisis de la tacha de inconstitucionalidad de los decretos 3073/1991 y 3641/1991, se advierte que la propia demandada ha precisado que aquéllos pertenecen a la categoría de "reglamentos de Necesidad y Urgencia", y que el contenido de los mismos es propio de las atribuciones asignadas al Poder Legislativo (cons. 1°, dec. 3073/1991).

   En este marco, corresponde que esta Corte examine si es procedente que el Poder Ejecutivo provincial emita disposiciones de carácter legislativo. Y, por lo tanto, si es procedente también que el Poder Legislativo convalide o ratifique la decretación de necesidad y urgencia, tal como ha ocurrido en elsub litemediante las leyes 11.195 y 11.196 (convalidaron los decretos 3073/1991 y 3641/1991, respectivamente). Pues, contrariamente a lo afirmado por la demandada, la ratificación legislativa de los decretos no les hizo perder su vigencia ni transformó en abstracta la cuestión litigiosa, antes bien, el control judicial de constitucionalidad resulta indispensable para indagar sobre la validez o no de aquéllos y, por ende, si eran susceptibles de ratificación o convalidación legislativa.

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3. Al respecto cabe señalar que en el texto de la Constitución provincial vigente en oportunidad de emitirse los decretossub examine, no existía una cláusula que autorizara al Poder Ejecutivo a emitir...