Sentencia definitiva nº 3136/04 de Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, 16 de Marzo de 2005

• Fecha de Resolución: 16 de Marzo de 2005
• Emisor: Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires

E.. n° 3136/04 "Asociación de la Banca Especializada, Asociación Civil c/ GCBA s/ acción declarativa de inconstitucionalidad"

Buenos Aires, 16 de marzo de 2005

Vistos: los autos indicados en el epígrafe, resulta:

1. La Asociación de la Banca Especializada (ABE), representada por los abogados E. I. B. y J. C. F., promueve acción directa de inconstitucionalidad en los términos de los arts. 113, inc. 2º, CCBA y 17 y siguientes de la ley n° 402. La demanda persigue la declaración de inconstitucionalidad del art. 1°, apartado 11, del Anexo I, de la ley nº 1.192 de la Ciudad, que modifica el art. 158 del Código Fiscal (t.o. en 2003), en cuanto establece un nuevo criterio para la fijación de la base imponible para el impuesto sobre los ingresos brutos en las operaciones realizadas por las entidades financieras comprendidas en la ley nacional nº 21.526 ("Ley de Entidades Financieras" o "Ley de Bancos", del 14 de febrero de 1977). De acuerdo con la modificación aprobada por la Legislatura local, la base imponible de dicho gravamen estará "constituida por el total de la suma del haber de las cuentas de resultado, no admitiéndose deducciones de ningún tipo". La actora considera que la disposición legal es contraria a los arts. 31, 16, 17 y 28 de la Constitución Nacional y a los arts. 7, 10, 11, 12 inciso 5º y 51 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires (fs.

   31).

2. La Procuración General del GCBA defiende la constitucionalidad de la norma atacada. En esencia, ella intenta mostrar la inaplicabilidad de aquellas normas de derecho intrafederal que la actora, con fundamento en el art. 31 de la CN, interpreta contrariadas por la disposición en crisis, la improcedencia del agravio referido a la supuesta confiscatoriedad del impuesto y, también, la imposibilidad jurídica de aplicar la analogía en la interpretación del hecho imponible, como argumento para que las entidades financieras rijan su contribución como está previsto en el caso de los intermediarios.

3. El Sr. Fiscal General de la Ciudad, en oportunidad de emitir su dictamen en la causa, propuso al Tribunal no hacer lugar a la acción de inconstitucionalidad interpuesta (fs. 97 vta./100). Primero, él consideró que, en la demanda, la actora no aportó argumento válido alguno que sustentara el supuesto "deber", por parte del legislativo local, de respetar el principio de "determinación sobre la base de las diferencias"

   esto es, el cálculo de la base imponible del impuesto en cuestión sobre la base de la diferencia entre intereses activos y pasivos de las entidades financieras (fs. 98 y 98 vuelta)-. En segundo lugar, la Fiscalía entendió que la acción era infundada y sugirió, sobre la base de jurisprudencia que cita, que no debería haberse declarado admisible por el TSJ (fs. 98

   vuelta). Tercero, el F. no considera que las disposiciones de derecho intrafederal que invoca la actora, específicamente aquellas contenidas en el Acta de Concertación de 1976, aún tengan vigencia normativa, puesto que tal dispositivo legal tuvo por objeto instrumentar una política fiscal para el siguiente ejercicio que permitiera superar, como enuncia la propia norma, un estado de emergencia nacional entonces imperante y actualmente superado (fs. 98 vta./99). Por lo demás, el F. General explica "que el Convenio Multilateral no es una ley federal, ni un tratado internacional

   [y] quien pretende incluir dicho Convenio en el art. 31 CN debe justificar dicha incorporación" (fs. 99). Finalmente, en cuanto a las observaciones de la actora referidas a la afectación a la capacidad contributiva de las entidades que representa, así como al carácter confiscatorio del gravamen, el Sr. Fiscal General rechaza ambas tachas por considerar que "no se ve por qué razón ... el aligeramiento de la presión tributaria sobre los bancos ha de estar necesariamente vinculado al descuento de los intereses pasivos"

   (fs. 99 vuelta).

   Fundamentos:

   El juez J.B.J.M. dijo:

1. Al expresar su primer agravio, la actora señala que la norma impugnada lesiona el rango de prioridad normativa establecido en el art. 31

   de la CN, al ser contraria al Acta de Concertación del 3 de diciembre de 1975 y al Convenio Multilateral del 18 de agosto de 1977 (fs. 31/31

   vuelta). La demandante interpreta que ambos acuerdos son de acatamiento obligatorio por la autoridad local en virtud de lo dispuesto por el art. 31

   de la CN, y por el art. 9, inc. d) de la ley de coparticipación federal de impuestos n° 23.548. Dicha norma establece que: "La adhesión de cada provincia se efectuará mediante una ley que disponga: (...) d) Que continuarán aplicando las normas del convenio multilateral del 18 de agosto de 1977 sin perjuicio de ulteriores modificaciones o sustituciones de éste, adoptadas por unanimidad de los fiscos adheridos". La parte también sostiene que la reforma afecta el art. 7 de la CCBA, en tanto importa por el Gobierno local el desconocimiento de obligaciones legítimas de la ex Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, que la Ciudad Autónoma asumió como propias en su carácter de sucesor de aquella (fs. 31 vuelta).

   El argumento carece de sentido ya desde el punto de vista meramente jurídico-positivo. El Convenio Multilateral de 1977 no establece ni define base imponible alguna para el impuesto a los ingresos brutos, ni podría hacerlo, por la sencilla razón de que ello afectaría la distribución de los poderes impositivos entre la Nación y las provincias, e, incluso, internamente en cada una de las constituciones provinciales.

   El Convenio Multilateral, no dispone acerca de la proporción del tributo que cada jurisdicción fija ni sobre la base de su liquidación, a condición, naturalmente, de que la definida no exceda la que el convenio le reserva a la jurisdicción involucrada. El Convenio Multilateral y el código fiscal, en el segmento impugnado, regulan situaciones distintas, por tanto, la modificación de una base imponible dispuesta por ley local no puede generar conflicto normativo como el invocado por la parte actora.

   Tiene razón entonces el Sr. Fiscal General cuando no advierte agravio alguno al art. 31 de la CN, porque interpreta que el Convenio Multilateral no establece una base uniforme sino que impide la doble o múltiple imposición y sólo significa un mecanismo interestadual de distribución del poder impositivo. La "tendencia al federalismo de concertación" no significa identidad de legislaciones locales. El Sr. Fiscal General reafirmó su criterio en la audiencia al sostener que "[N]o [se desprende]

   del convenio multilateral la necesidad de una única base, ni tampoco exenciones".

   Por otra parte, las afirmaciones de la demanda no parecen enteramente compatibles con una importante concesión inicial por parte de la accionante, cuando admite que "ninguna persona tiene un derecho irrevocablemente adquirido a la intangibilidad de los regímenes jurídicos que regulan su actividad", y que ello constituye un principio reiteradamente sostenido por la jurisprudencia (fs. 31 vuelta).

   Por consiguiente, entre el Convenio Multilateral y el Acta de Concertación, por un lado, y la norma local, por otro, no existe colisión que requiera determinar cuestiones de supremacía.

2. Bastaría la circunstancia anteriormente apuntada para rechazar la demanda en este punto. Pero tampoco parece correcto entender, sin más, ya desde la perspectiva única de la competencia jurídica para establecer la base imponible de impuestos locales, que el Convenio Multilateral revista el carácter de una norma de derecho federal, pues, si así sucediera, él podría sustituir la distribución de poderes tributarios establecida por la propia Constitución nacional. Según se ha dicho en el punto anterior, ello no ha ocurrido con el Convenio Multilateral invocado, pues él se ha limitado a un acuerdo entre los fiscos locales para distribuir los ingresos brutos provenientes de hechos imponibles ocurridos en dos o más jurisdicciones.

   Así parece comprenderlo la misma actora pues, al reputar que la reforma introducida por la Ciudad de Buenos Aires en su jurisdicción ha implicado ya que ella, voluntariamente, ha salido del Convenio a través de su denuncia indirecta, y recomendar que, en ese caso, la Ciudad lo denuncie explícitamente, en lugar de hacerlo en forma indirecta, afirma claramente el poder tributario de la Ciudad de Buenos Aires en su propia jurisdicción.

   No es necesario interpretar la regla en crisis tal como lo hizo la actora en la audiencia (denuncia indirecta del Convenio Multilateral), pero tal interpretación demuestra hasta qué punto la demanda resulta inconsistente.

   En efecto, resulta autocontradictorio sostener la posibilidad jurídica de denuncia del Convenio y, simultáneamente, expresar que una regla local transgrede ese Convenio hasta el punto de significar su denuncia indirecta.

   La demanda queda, así, vacía de contenido argumental.

3. Seguidamente, la actora considera que la norma impugnada carece de razonabilidad y equidad (arts. 4, 16, 28 y concordantes de la CN, y arts.

   12, inc. 5 y 51, CCBA). Sustenta el pretendido agravio en que los criterios para el cálculo de la base imponible no toman en cuenta la capacidad contributiva de la entidad financiera (cfr. art. 17, CN, y arts. 12, inc. 5

   y 51, CCBA). Ello, puesto que, a criterio de la actora, la prohibición de deducir los intereses pasivos del total de la suma del haber de las cuentas de resultado, configura o conduce a una incidencia del tributo que lo convierte en regresivo, además de confiscatorio, por absorber una parte sustancial de la renta (fs. 37 y 37 vuelta).

   En punto a la regresividad del gravamen -más allá de la definición de esta caracterización-, sólo debe destacarse que la política fiscal y tributaria, dentro de los límites de la legalidad, no es criticable con argumentos constitucionales (así, por ejemplo, los fallos de la CSJN que se citan en el punto nº 4). La actora no ha criticado desde el punto de vista constitucional la característica que ella denomina "regresividad del impuesto", de modo tal que la...