Sentencia de Suprema Corte de Justicia (Argentina), 12 de Agosto de 1997, S. 1526. XXXII
| Emisor | Suprema Corte de Justicia (Argentina) |
San Telmo S.A.A.I.C. c/ Provincia de Mendoza s/ acción de inconstitucionalidad.
S.C. S.1526.XXXII.
PROCURACION GENERAL DE LA NACION
Suprema Corte:
I "San Telmo S.A.A.I.C.", empresa con domicilio legal en la ciudad de Mendoza, demanda a dicha provincia por ante su Suprema Corte de Justicia- por acción de inconstitucionalidad de la ley local 6216, en cuanto ratifica el tratado celebrado con la Provincia de S.J. el día 17 de noviembre de 1994.
Sostiene que el inciso 1° del art. 2° y el art. 3° del Tratado Interprovincial son contrarios a los arts. 1, 7, 8, 32 y 33 de la Constitución de Mendoza; a los arts. 1 y 53 del Decreto 2284/91 de Desregulación Económica, en cuanto eliminan -en forma expresa- toda cupificación y bloqueo de vinos; a los arts. 14, 16, 17, 20, 31 y 126 de la Constitución Nacional.
Afirma que esas violaciones afectan los derechos de la empresa, que se dedica a la elaboración de vinos finos y champagnes (que en parte destina al mercado externo), al gravarse -con una contribución obligatoria con destino al Fondo Vitivinícola- la uva que se vinifica en el establecimiento (inciso 1° del citado art. 2°). Argumenta que si la finalidad de la medida era la de estimular la diversificación vitivinícola con miras a la promoción de la comercialización en mercados internacionales (cf. considerando 1ero. del tratado), el costo de dicha diversificación debió circunscribirse a los productores de uvas comunes y no a quie
nes vinifican uvas finas. Por el contrario, en el artículo 3° se exime del gravamen a los establecimientos que elaboren mostos con el 20% (elevado posteriormente al 30%) como mínimo del total de uva ingresada al mismo. Todo ello conduce, a su modo de ver, a un resultado irrazonable, esto es, que el costo de diversificación y de precios subvencionados de otros sectores se haga recaer sobre quienes ya sufragaron -con sus propias inversiones y sin fomento estatal- su propia diversificación, penalizándose así a quienes fueron más diligentes y previsores.
II A fs. 42, la Provincia demandada y la Fiscalía de Estado oponen excepción previa de incompetencia en razón de la materia federal del sub lite, sosteniendo que la impugnación de inconstitucionalidad de la ley local ha sido fundada en la presunta afectación del proceso de desregulación económica dispuesto por el P.E.N a través del Decreto 2284/ 91, ratificado por la ley 24.307, y en la consiguiente violación de la supremacía federal contenida en el art. 31 de la Constitución Nacional.
Afirman que, en definitiva, se pone en tela de juicio la validez de un cuerpo normativo local frente a cláusulas de la Constitución Nacional; y que la mención de disposiciones constitucionales locales no alcanza a imprimir -a la pretensión deducida- un carácter mixto que permita el desplazamiento de la competencia federal, toda vez que la aplicación de dichas disposiciones de la Constitución provincial no es decisiva para dar solución al pleito.
S.C. S.1526.XXXII.
PROCURACION GENERAL DE LA NACION
En lo que se refiere a la ley 6216 cuestionada agregan- no es una ley en sentido material, sino un acto de la Legislatura de Mendoza que tiene sólo forma de ley pero, en su contenido, se limita a integrar la voluntad de la provincia constitutiva de un Tratado Interprovincial, regido por el art. 125 de la Constitución Nacional y, si la materia sub examine es la validez de un tratado interprovincial, cuya celebración autoriza el citado art.
125 no hay dudas -concluyen- que las cuestiones de derecho local que se plantean en la demanda son insustanciales, en razón de tratarse de reiteraciones de cuestiones federales planteadas y en virtud de ser inaplicables al acto multilateral de cuya validez se trata. Ello así, por cuanto en su carácter de convención interprovincial, no puede encontrarse regido por el derecho local de ninguna de las jurisdicciones suscriptoras del tratado.
III La Suprema Corte de Justicia de Mendoza rechazó la excepción de incompetencia deducida por la Provincia y el Fiscal de Estado, por sentencia de fecha 23 de agosto de 1995 (v. fs. 63/67).
Para así resolver, sostuvo el tribunal que en el sub lite resulta aplicable la doctrina de V.E. según lacual en los pleitos en que se cuestionanan leyes y decretos provinciales que se califican de ilegítimos, caben tres pro
cedimientos y jurisdicciones según la calidad del vicio imputado y que, si se arguye que son violatorios de las instituciones provinciales y nacionales, debe irse primeramente ante los estrados de la justicia local y en su caso, llegar a la Corte por el recurso extraordinario (Fallos: 176:315; 289:144; 292:625 y, más recientemente, el 9 de diciembre de 1993 in re "A.G.S. y Provincia de Mendoza", J.A. 1195-I-
44).
Agregó que la cuestión local no es irrelevante para la solución de la causa, a poco que se advierta que se denuncia la violación de normas de la Constitución provincial desvinculadas de la normativa nacional (vgr. art. 74) y que se impugna no sólo la ley que aprobó el tratado sino un decreto local que fijó los cupos.
Recordó lo declarado por V.E. in re "Strada" y"Di Mascio", sobre el deber irrenunciable de los jueces locales, en particular de los tribunales superiores de las provincias, para conocer en las cuestiones federales, esto es, las relacionads con la interpretación y aplicación de la Constitución Nacional y demás normas cuya preeminencia establece el art. 31. Por eso, no se justifica -dijo- que ante la mera invocación de la cuestión federal, el juez provincial se desprenda de la causa y la mande al federal.
Consideró que no resultaba un obstáculo, para la solución que propiciaba el tribunal, lo resuelto por la Corte in re A.229, L.XXVI, O.".G.S./ Mendoza, Provincia de s/ inconstitucionalidad", ya citado, declarando su competencia originaria, en la demanda de inconstitucionalidad de la ley local 6059 que ratificó un
S.C. S.1526.XXXII.
PROCURACION GENERAL DE LA NACION
tratado interprovincial. Ello así, toda vez que -a juicio del a quo- en ese precedente la materia federal era indiscutible, ya que la ley custionada regulaba la salida o traslado de vinos fuera del territorio provincial; mientras que en el sub examine "se discute la imposición de una multa que, de ser constitucional la norma impugnada, será aplicada exclusivamente por la autoridad provincial /.../ y favorecerá exclusivamente a la hacienda mendocina, sin interferencias de poderes de provincias distintos a la nuestra" (cf. fs. 67 vta.).
IV Contra la sentencia de la Suprema Corte local, interpuso recurso extraordinario la demandada (fs. 71/81 vta.), el que concedido por el a quo (fs. 98 y vta.) trae el asunto a conocimiento de V.E.
La apelante funda el recurso en cuatro consideraciones fundamentales:
1) Si bien en la especie se plantean cuestionesde derecho local, el tema básico y decisivo para la resolución de la causa está referido a la interpretación de normas de la Constitución Nacional.
En tal sentido, argumenta que la mención de normas constitucionales locales que se dicen vulneradas (arts. 7, 8, 32 y 33), no es suficiente para sostener el carácter mixto de la cuestión litigiosa, que imponga el desplazamiento de la competencia originaria y exclusiva de la Corte Suprema
de la Nación en favor del tribunal local.
Ello así porque, a su modo de ver, las cuestiones locales mencionadas quedan subsumidas bajo las cuestiones federales que constituyen el punto central de la censura, no sólo respecto de la ley provincial ratificatoria del tratado interprovincial, sino con relación al tratado mismo celebrado entre las Provincias de Mendoza y de S.J.. Este acto interprovincial, que se rige por el art. 125 de la Constitución Nacional constituye, en cuanto es atacado como contrario a la Ley Fundamental, una típica cuestión federal, sustraída de la competencia de los tribunales locales. Y si del cumplimiento del tratado pudieren derivar cuestiones de derecho local, éstas quedan subsumidas bajo el imperio de las cuestiones federales que se suscitan con motivo de la aplicación del acto jurídico multilateral, ya que éste no puede regirse por el derecho local de ninguna de las jurisdicciones signatarias, sino por el derecho federal que lo contempla en sus disposiciones.
Considera erróneos los argumentos de la sentencia del a quo en cuanto dice: a) que la norma impugnada será aplicada exclusivamente por la autoridad provincial; b) que se denuncia la violación de normas de la Constitución de la Provincia desvinculadas de la normativa nacional, como por ejemplo, el art. 74 de la Constitución de Mendoza.
Respecto de la primera afirmación, la apelante la refuta con fundamento en el art. 11 del tratado, que prevé que los Poderes Ejecutivos de ambas provincias designarán sus representantes para establecer en conjunto las normas técnicas y de fiscalización que reglamenta la Convención.
S.C. S.1526.XXXII.
PROCURACION GENERAL DE LA NACION
Con referencia al mencionado art. 74 de la Constitución local, que determina la competencia exclusiva de la Cámara de Diputados como iniciadora de las leyes de impuestos y presupuesto, considera la Provincia demandada que dicha norma resulta inaplicable al caso, puesto que en el tratado no se prevé "la imposición de una multa que...será aplicada exclusivamente por la autoridad provincial..." (cf. fs. 67 vuelta), sino de una contribución que será percibida y administrada por un organismo interprovincial y no estatal (cf. arts. 4, 5, 6, 7 y 8 del tratado).
2) Media total analogía entre la cuestión planteada en el sub examine y precedentes jurisprudenciales sometidos a conocimiento de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en instancia originaria.
Sostiene la apelante que la hipótesis justiciable que se trata en autos mantiene verdadera analogía con las cuestiones planteadas in re A.229.XVI., O.".G.S., (ya citado); L.294.XXVI., O."., E.E. c/ Mendoza, Provincia de s/ inconstitucionalidad"; J.36.XXVI., Originario, "J.L.A. y otros c/ Mendoza, Provincia de y otra s/ inconstitucionalidad" y Comp. N° 122.XXVII. "B.R.H.. S.A.C.I.F.A. c/ Mendoza, Provincia de s/ acción de inconstitucionalidad".
3) El auto recurrido no ha interpretado correctamente las normas del tratado impugnado al calificar como multa lo que carece en absoluto de esa calidad.
De la lectura del tratado -afirma la recurrente-
surge claramente que el "Fondo Vitivinícola", que se crea como persona jurídica pública no estatal, tiene un patrimonio formado por un aporte estatal y por una contribución que las signatarias imponen a los establecimientos inscriptos en el INV y ubicados en sus respectivos territorios. Por ello -se- ñala la apelante- el tribunal a quo ha incurrido en los siguientes errores: ha calificado dicha contribución como "multa", cuando la misma no implica sanción alguna retributiva de conducta antijurídica; ha afirmado que la autoridad provincial será la encargada de recaudar y administrar esas contribuciones, cuando lo cierto es que se trata de un ente público no estatal e interprovincial el previsto por el tratado para la percepción y administración de las contribuciones (arts. 4° y 5°); ha declarado que la "hacienda mendocina" será la única que se "favorecerá" con dichas contribuciones, cuando en realidad el Fisco provincial no es su destinatario, sino las propias fuerzas productivas integrantes de la industria vitivinícola (arts. 1° y 9°).
4) El deber de ejercitar las competencias locales, ponderado específicamente en el auto recurrido, no puede alterar las modalidades que la Constitución Nacional ha impreso al federalismo.
Concluye la apelante que el sólo hecho de que un litigio se refiera a circunstancias decisivas para las instituciones, la economía o la seguridad de una provincia, no alcanza para excluir la competencia originaria de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, si para su decisión deben abordarse cuestiones de índole federal y está involucrada una Provincia. De hecho, el Tribunal ha sido llamado a deci
S.C. S.1526.XXXII.
PROCURACION GENERAL DE LA NACION
dir en conflictos trascendentes para Mendoza (propiedad de los yacimientos petrolíferos y de las fuentes de energía ubicadas en su territorio; naturaleza de sus ríos; policía vitivinícola, etc.) y en ninguna se ha desplazado -por el sólo motivo de su carácter trascendente- la decisión a la Justicia Provincial.
V Si bien en el sub lite se recurre de una resolución en materia de competencia, la apelación extraordinaria es formalmente admisible al mediar denegatoria del fuero federal y, en particular, la competencia originaria de la Corte Suprema de Justicia de la Nación (Fallos: 315:66, 620; 313:249; 311:431, 605; 310:1885, entre muchos otros).
VI Ante todo, cabe advertir que la actora ha planteado la caducidad de la instancia abierta con el recurso extraordinario por la Provincia demandada (cf. fs.
101), con fundamento en que la recurrente no ha realizado actividad impulsoria alguna tendiente a que los autos fueren elevados a V.E., desde las fechas de la resolución del Superior Tribunal local que concedió el remedio federal (fs. 98 vta., 99 y 100).
La Suprema Corte de Mendoza no se expidió sobre la
caducidad alegada, entendiendo que su jurisdicción se agotó toda vez que concedió el recurso extraordinario, con fundamento -a contrario sensu- en la doctrina de Fallos: 310:
1535.
El punto a dilucidar es si V.E. debe expedirse sobre la caducidad de la instancia extraordinaria antes de ingresar al conocimiento del fondo del recurso o si, por el contrario, es menester una decisión previa del Tribunal acogiendo el recurso y declarando su competencia originaria para poder conocer de la perención acusada.
Según conocida doctrina de la Corte, "la resolución sobre la competencia para juzgar un hecho es presupuesto para el dictado de la que recaiga sobre el fondo del pleito, de conformidad con la regulación procesal de los artículos de previo y especial pronunciamiento que son aplicables por analogía al caso" (Fallos: 310:422; 306:1681).
En consecuencia, es mi parecer que, para que V.E. pueda juzgar los hechos u omisiones de la apelante que encuadren o no su conducta en la previsión del art. 310, inciso 2° C.P.C.N., es menester que previamente el Tribunal se expida sobre el fondo del recurso extraordinario deducido y declare su competencia para conocer originariamente en la causa.
VII En cuanto al fondo de la cuestión planteada en la apelación extraordinaria, el thema decidendum se reduce a determinar si la impugnación de inconstitucionalidad deduci
S.C. S.1526.XXXII.
PROCURACION GENERAL DE LA NACION
da en autos constituye básicamente materia federal o si, por mencionarse en la demanda disposiciones constitucionales locales, se le ha impreso carácter mixto (federal y local), lo que permitiría desplazar la competencia federal; en el caso, por ser parte una provincia, la competencia originaria y exclusiva de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.
De los términos de la demanda, a cuya exposición de los hechos se ha de atender de modo principal para determinar la competencia, según el art. 4° del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, se desprende que la actora dirige su pretensión contra la Provincia de Mendoza, a fin de que se declare la inconstitucionalidad del art. 2° inciso 1° y del art. 3° del Tratado Interprovincial celebrado con la Provincia de S.J., el 17 de noviembre de 1994, el que fuera ratificado por la ley 6216 de Mendoza (cf. fs. 4 y 31). Es decir, cuestiona el establecimiento de una contribución obligatoria impuesta a los establecimientos vitivinícolas, con destino al patrimonio del Fondo Vitivinícola que se crea por el art.
-
del Tratado; así como la exención de esa contribución a favor de los establecimientos gravados que elaboren mosto en la proporción que fija el art. 3°.
Funda la inconstitucionalidad en la presunta violación de normas de la Constitución Nacional (arts. 14, 16, 17, 20, 31 y 126) y en las correlativas disposiciones de la Constitución de Mendoza (arts. 1, 7, 8, 32 y 33), así como en la violación de los arts. 1 y 53 del Decreto 2284/91 de Desregulación Económica, ratificado por el art.
29 de la ley
.307. De tal suerte que fundamenta su acción en la supuesta violación de: a) la supremacía federal; b) la garantía de razonabilidad de las leyes y demás actos estatales; c) el derecho de igualdad ante los impuestos y cargas públicas; d) el derecho de propiedad y e) la libertad de industria y comercio.
Una atenta lectura de la demanda de fs. 31/36 permite advertir que la accionante de ningún modo fundó, la inconstitucionalidad que pretende, en la presunta violación del art. 74 de la Constitución de Mendoza, cuestión recién introducida por la Suprema Corte de Justicia local, en su sentencia desestimatoria de la excepción de incompetencia (ver fs. 66 vta., capítulo 5); quizá tomándolo erróneamente por la mención del art. 47 de la misma norma fundamental local que la actora hace a 32 vta. (demanda) y a fs. 52 vta. en la contestación de la excepción de incompetencia articulada por la Fiscalía de Estado.
En consecuencia, entiendo que cabe asignar manifiesto contenido federal a la materia del pleito, toda vez que la acción entablada se funda directa y exclusivamente en prescripciones constitucionales de carácter nacional y en leyes del Congreso, en el caso, la ley 24.307 ratificatoria del Decreto 2284/91 y la inconstitucionalidad de las leyes y decretos provinciales constituye una típica cuestión de esa especie, con arreglo a reiterada doctrina del Tribunal (Fallos: 211:1162; 303:1418; 311:810 y 2154; 312:1003, entre otros y sentencia de V.E. del 20 de agosto de 1996, in re C.110.XXXII., Originario, "Compañía Administradora del Mercado Mayorista Eléctrico S.A. (CAMMESA) c/ Salta, Provincia
S.C. S.1526.XXXII.
PROCURACION GENERAL DE LA NACION
de s/ acción declarativa de inconstitucionalidad", con remisión en el tema al dictamen de este Ministerio Público de fecha 30 de abril de 1996).
Ello es así, pues "la cuestión federal es aquélla que se presenta cuando se hace preciso asegurar la supremacía del ordenamiento jurídico federal en general, y de la Constitución Nacional en particular" (conf. B., A.B., "Competencia originaria de la Corte Suprema de Justicia de la Nación", ed. Abeledo-Perrot, Bs. As., 1989, p. 263). En tales supuestos, -siendo parte una provincia-, ha dicho el Tribunal que "no es posible prorrogar la jurisdicción originaria de la Corte, en los casos en que es llamada a decidir en razón de la materia, en favor de los tribunales provinciales" (Fallos: 311:1812).
No obsta a la caracterización apuntada -a mi criterio- la circunstancia de que la actora haya mencionado -junto a la norma de la Constitución Nacional- la correlativa disposición de la Constitución local, puesto que los arts. 1, 7, 8, 32, 33 y 47 de esta última se subsumen claramente en los arts. 1, 14, 16, 17, 31, 33 y 125 de la Ley Fundamental.
Para decidir si las normas impugnadas de inconstitucionalidad violan o no el principio de supremacía federal, o la garantía de razonabilidad o los derechos de propiedad de igualdad ante los impuestos y las cargas públicas y de libertad de industria y comercio no es menester recurrir a normas del derecho público provincial, puesto que no se trata
de un tema vinculado con el régimen de las instituciones locales.
En consecuencia, la cuestión que aquí se ventila no requiere esencialmente la interpretación y aplicación del derecho administrativo local; no son normas de índole local las conducentes para la solución del juicio. La mención del derecho constitucional local resulta insustancial a los efectos del pleito (cf. B., op. cit., p. 269/271; D., S.O. "Competencia originaria de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en razón de la materia", en I.I., 1990 -B- p. 854 (IV. C.2 Cuestiones locales marginales).
Lo hasta aquí expuesto es suficiente, a mi modo de ver, para acoger los agravios federales del recurrente.
VIII Por último y, conforme a lo expresado supra (punto VI), de compartir V.E. el criterio de este Ministerio Público y declarar su competencia originaria para conocer del pleito, corresponderá que, previo traslado a la apelante, se pronuncie sobre el planteo de caducidad de la instancia extraordinaria deducido por la actora con fundamento en el art.
310, inciso 2° C.P.C.N.
Ello, a menos que el Tribunal considere que, en atención a la materia específica del recurso extraordinario sub examine, que habilita su intervención en un asunto comprendido en los arts. 116 y 117 de la Constitución Nacional, el instituto procesal invocado no resulte de aplicación; pues "la competencia de la Corte Suprema proviene de la Cons
S.C. S.1526.XXXII.
PROCURACION GENERAL DE LA NACION
titución Nacional y no es susceptible de ampliarse, restringirse ni modificarse mediante normas legales" (Fallos: 308: 2356; 311:1812; 312:1875).
XI Por todo lo expuesto, es mi parecer que corresponde que V.E. declare procedente el recurso extraordinario y deje sin efecto el fallo recurrido.
Buenos Aires, 26 de marzo de 1997.
ANGEL NICOLAS AGÜERO ITURBE
S. 1526. XXXII.
San Telmo S.A.A.I.C. c/ Provincia de Mendoza s/ acción de inconstitucionalidad.
Buenos Aires, 12 de agosto de 1997.
Vistos los autos: "San Telmo S.A.A.I.C. c/ Provincia de Mendoza s/ acción de inconstitucionalidad".
Considerando:
Que esta Corte comparte los fundamentos y conclusiones del dictamen del señor Procurador General, a los que se remite en razón de brevedad.
Por ello, se hace lugar al recurso extraordinario y se declara que la causa sub examine es de la competencia originaria de esta Corte Suprema. H. saber al tribunal de origen y a las partes litigantes.EDUARDO MOLINE O'CONNOR - CARLOS S. FAYT - AUGUSTO CESAR BELLUSCIO - ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI - ANTONIO BOGGIANO - GUILLERMO A. F.
LOPEZ - GUSTAVO A. BOSSERT - ADOLFO ROBERTO VAZQUEZ.
