Procuración General de la Nación en la sentencia de Corte Suprema de Justicia, 28 de Junio de 2001, B. 968. XXXV

• Fecha: 28 Junio 2001

2. 968. XXXV.

   B., R.X. y otros c/ Estado Nacional -M° de Economía y Obras y Servicios Públicos s/ empleo público.

   Procuración General de la Nación Suprema Corte:

   -I-

   R.X.B. y otros integrantes del Tribunal Fiscal de la Nación (en adelante, TFN) promovieron demanda contencioso administrativa contra el Estado Nacional (ex-Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos -MEyOSP, de aquí en más-), con el objeto que se declare la nulidad del acto del 28 de abril de 1995, dictado por el Secretario de Hacienda en el expediente administrativo n° 010-000179/95 MEYOSP, así como que no corresponde la aplicación, a su respecto, del Decreto n° 290/95 y sus modificatorios, en cuanto dispone disminuir las remuneraciones de los agentes del Sector Público Nacional.

   Solicitaron, también, la devolución de los descuentos practicados y de los que se realicen en el futuro (fs. 2/9).

   Señalaron que se desempeñan como vocales del TFN -cargos a los que accedieron por concurso de antecedentes-, que se encuentran sometidos a las disposiciones de las Leyes 15.265 y 11.683 (y sus modificatorias) y que sus retribuciones están equiparadas a la de los jueces de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal de la Capital.

   En virtud de ello, aquel tribunal -por Acordada AA-917, del 2 de marzo de 1995- resolvió hacer saber al Secretario de Coordinación Legal, Técnica y Administrativa del MEyOSP, a los efectos de las liquidaciones de haberes de sus vocales, que no correspondía practicar el descuento ordenado por el Decreto n° 290/95.

   Ello dio origen al expediente administrativo identificado

   anteriormente, en el que el Secretario de Hacienda -sobre la base del dictamen emitido por la Dirección General de Asuntos Jurídicos del citado Ministerio-, destacó que el TFN no pertenece al Poder Judicial de la Nación y, por lo tanto, que sólo reviste el carácter de tribunal administrativo con funciones jurisdiccionales, razón por la cual le son aplicables las disposiciones del mencionado decreto (v. copia agregada a fs. 97).

   Como fundamento de su pretensión, recordaron que el TFN fue creado por la Ley 15.265, para entender en los recursos que se dedujeran con relación a los tributos y sanciones que aplicara la Dirección General Impositiva, aunque posteriormente su competencia fue ampliada a otras materias.

   Entre sus características, se destacan su independencia de la Administración Pública activa, su carácter jurisdiccional y su equiparación al Poder Judicial de la Nación, pues así lo dispone el art. 135 de la Ley 11.683 (t.o. 1978 y sus modificaciones), que prohibe a sus miembros ejercer el comercio, realizar actividades políticas o cualquier actividad profesional, salvo que se trate de la defensa de sus intereses personales, del cónyuge, de los padres o de los hijos, así como desempeñar empleos públicos o privados, excepto la comisión de estudios o la docencia, a la vez que establece que la retribución y el régimen provisional de sus vocales serán iguales a los de los magistrados de la Cámara Federal citada ut supra.

   En igual sentido, el art. 57 de la Ley 23.410 facultó al tribunal a fijar sus remuneraciones, las que no podrán ser superiores a la de los jueces antes mencionados.

   De ello surge que la equiparación salarial y su intangibilidad conforman los requisitos indispensables para admitir la procedencia de las funciones que corresponden al TFN, ya que constituyen las garantías que aseguran su independencia.

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   Procuración General de la Nación Esta posición -dijeron- fue reconocida por el MEyOSP cuando consideró aplicable, a los vocales del aquel tribunal, el suplemento mensual no remunerativo dispuesto por Acordada n° 56/91 de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.

   En tales condiciones, afimnaron que el TFN debe equipararse a los "tribunales inferiores" que menciona el art. 1° del Decreto n° 290/95, como exceptuados de sus disposiciones y, en consecuencia, que no les resulta aplicable el descuento salarial.

   Asimismo, cuestionaron el acto impugnado, por adolecer de distintos vicios, tales como falta de causa, de motivación y de finalidad y por contener un objeto ilícito, al resultar contrario a los arts. 31 y 99, inc. 3°, de la Constitución Nacional y a la Ley 11.683.

   También afirmaron que el Decreto n° 290/95 es inconstitucional, porque modificó el art. 135 de la Ley 11.683 -norma a la que le asignaron carácter tributario-, en contravención con la Carta Fundamental.

   En su concepto, aquélla prevé la independencia del TFN y su derogación hace caer todo el sistema de impugnación tributario, en la medida que elimina la garantía del particular de discutir el tributo sin la necesidad de su previo pago.

   -II-

   A fs. 519/520, la Sala II de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal de la Capital Federal confirmó la sentencia de primera instancia en cuanto había declarado la inconstitucionalidad del Decreto n° 290/95, pero la modificó con relación a la tasa de interés aplicable a los importes a reintegrar a los actores.

   Para así resolver, consideró que los agravios del Estado Nacional, dirigidos a convalidar la constitucionalidad del

   acto impugnado, encontraban respuesta -en sentido contrario al postulado por el apelanteen un precedente, al que se remitió, en el que había examinado tales cuestiones (v. copia obrante a fs. 511/518).

   -III-

   Contra dicho pronunciamiento, el Estado Nacional interpuso el recurso extraordinario de fs. 523/533, cuya concesión por el a quo trae el asunto a conocimiento del Tribunal (fs.

   549).

   Afirma que existe cuestión federal, gravedad institucional y que el fallo padece de una grave y manifiesta arbitrariedad, porque el razonamiento del a quo se apoya en una premisa falsa: suponer que el Poder Ejecutivo carece de atribuciones para disminuir en forma general la remuneración de los agentes del Sector Público, cuando no existe norma que prohiba al Estado actuar del modo en que lo hizo, ni atribución exclusiva al Congreso para modificar los sueldos del personal estatal.

   La prueba de ello es -a su entender- la falta total de invocación de una norma que sirva de sustento a la afirmación implícita que, en tal sentido, contiene la sentencia.

   Reitera los conceptos que expuso en anteriores oportunidades, en cuanto a que una cosa es el derecho al sueldo y otra a su intangibilidad.

   En su opinión, esta última sólo alcanza a los funcionarios a quienes la Constitución y las leyes les han otorgado expresamente esa garantía y recuerda que la doctrina nacional acepta la posibilidad de disminuir las remuneraciones de los agentes del Sector Público, ya sea que se enrole en la teoría contractual o en la reglamentaria de la relación de empleo público.

   Señala, también, que el marco normativo en el cual el Poder Ejecutivo puede desenvolverse en esta materia está

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   Procuración General de la Nación constituido por las Leyes 23.928, 24.156 y 24.144. En este contexto, ante el hecho público y notorio de la crisis económica mexicana que se produjo en esa época y proyectó sus efectos en todos los países latinoamericanos, los ingresos fiscales fueron inferiores a los presupuestados y existieron dificultades para recurrir al endeudamiento para afrontar el déficit.

   En tales condiciones -a fin de impedir efectos irreparables en la economía, que perjudicaran directamente a la sociedad y al Estado-, el Poder Ejecutivo Nacional dictó el Decreto n° 290/95 de reducción del gasto público que, con carácter excepcional y transitorio, dispuso disminuir los niveles salariales de todo el personal de la Administración Pública, centralizada y descentralizada y de los Poderes Legislativo y Judicial, con exclusión del amparado en los arts.

   110 y 120 de la Constitución Nacional.

   Sin embargo -continúa diciendo-, el citado decreto no se limitó a rebajar los haberes del personal estatal, sino que se extendió a todos los sectores y actividades públicas, ya que dispuso una reducción en los créditos sobre bienes de consumo, servicios no personales, pasajes, viáticos, maquinaria y equipos, bienes de uso y transferencias, es decir, se trata de una medida general de contención del gasto, adoptada por el Poder Ejecutivo Nacional, como jefe y responsable de la administración general del país, para sortear una crisis económico-financiera.

   Afirma, por otra parte, que el Decreto n° 290/95 tiene una doble naturaleza jurídica, pues algunas de sus disposiciones son propias de un decreto de necesidad y urgencia, mientras que otras son de un decreto ordinario del Poder Ejecutivo.

   Entre las primeras, se encuentran las modificaciones a las convenciones colectivas de trabajo para los empleados del

   Sector Público y las reformas a la Carta Orgánica del Banco Central de la República Argentina; entre las segundas, las relativas a la disminución del gasto público, incluida la rebaja de salarios.

   No obstante ello, su dictado se debe, en ambos casos, a razones de necesidad y urgencia y sus disposiciones regirán mientras subsista la situación que lo determinó.

   Así, el Poder Ejecutivo debió efectuar necesariamente las economías que dispuso por el decreto en cuestión, y debió hacerlo con la premura del caso, porque los acontecimientos lo exigían.

   Pero, también, invocó aquella causa para justificar la adopción de disposiciones de carácter legislativo que contiene el decreto, en cuanto no era posible esperar el trámite ordinario para la sanción de las leyes.

   Los agravios que esgrime pueden resumirse de la siguiente manera:

   1. No era necesario que el Poder Ejecutivo invocara, en los considerandos del decreto, la imposibilidad de seguir los trámites ordinarios para el dictado de una ley que dispusiera la reducción de los sueldos, porque no resultaba imprescindible un decreto de necesidad y urgencia para adoptar tal medida.

   Tampoco es indispensable explicar detalladamente esa imposibilidad, ya que es suficiente con invocar las razones de dónde resulta la urgencia, cosa que sí lo hizo de manera elocuente. b) Los agentes del Sector Público, si bien tienen derecho a recibir una retribución por los servicios que prestan al Estado, no tienen un derecho subjetivo a la intangibilidad de sus remuneraciones en el futuro, pues no existe norma que así lo reconozca y, por ello, el Decreto n° 290/95 no contempla una indemnización para los agentes a los que afecta, c) La rebaja, al ser transitoria, se mantiene mientras dura la situación de desequilibrio fiscal por la disminución

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   Procuración General de la Nación de la recaudación tributaria y la imposibilidad de recurrir al endeudamiento, pero cuando ella desaparece, también cesan los efectos de la medida. De ahí que no resulte criticable la falta de determinación expresa de un plazo de vigencia. d) El Decreto no tiene naturaleza tributaria, porque los impuestos son cargas establecidas por ley, que se imponen a todos los habitantes para solventar los gastos generales e indeterminados del Estado y se establecen según la capacidad contributiva, circunstancias que no rodean a la rebaja salarial que establece el Decreto. e) Tampoco se afecta el principio de igualdad ante la ley, porque se trata de una disposición de carácter general y las excepciones que contempla se encuentran justificadas por razones de política social, sin que puedan considerarse discriminatorias, irrazonables o inspiradas en fines de ilegítima persecución o indebido privilegio.

   -IV-

   El recurso extraordinario es admisible en sus aspectos formales, toda vez que, en el sub lite, se discute la inteligencia de normas federales (Decreto n° 290/95, ratificado por Ley 24.624) y la sentencia del superior tribunal de la causa fue contraria a su validez y al derecho que el apelante fundó en ellas (art.

   14, incs.

   1. y 3°, de la ley 48 y Fallos:

   323:1566).

   -V-

   En cuanto a la validez constitucional del Decreto n° 290/95, cabe señalar que esta Procuración General ya tuvo oportunidad de expedirse en el precedente citado en último

   término (in re:

   "Guida").

   Allí, después de examinar los agravios del Estado Nacional -sustancialmente análogos a los que plantea en el sub discussio-, se concluyó que era legítimo el acto impugnado, toda vez que el Estado puede disminuir la remuneración de sus agentes -salvo que la Ley Fundamental expresamente garantice su intangibilidad-, ya que aquéllos no tienen un derecho subjetivo al mantenimiento del monto remunerativo.

   "Ello, claro está, en la medida que la reducción se adopte ante situaciones excepcionales de emergencia, tenga efectos generales y vigencia para el futuro en forma transi- toria y no resulte confiscatoria, es decir, no desnaturalice el derecho a la retribución" (énfasis en el original).

   En la misma causa, V.E. se pronunció tanto sobre la legitimidad de origen del decreto cuestionado como de sus disposiciones específicas (conf. voto de la mayoría y votos concurrentes de los ministros F., B., B., B. y V..

   Incluso la disidencia del ministro P., en cuanto considera nulo el Decreto hasta su ratificación legal, es coincidente sobre la constitucionalidad de la reducción dispuesta a partir de ese momento).

   En tales condiciones, por los fundamentos que surgen de la causa antes mencionada y sin necesidad de mayores consideraciones, estimo que corresponde admitir los agravios del recurrente y revocar la sentencia recurrida en cuanto declara la inconstitucionalidad del acto en cuestión.

   - VI - Sin perjuicio de lo expuesto, entiendo también que es necesario examinar el planteo de los demandantes relativo a que se encuentran excluidos de las disposiciones del Decreto n°

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   Procuración General de la Nación 290/95, por aplicación de la doctrina del Tribunal que establece que, en resguardo del derecho de defensa, la vencedora en la segunda instancia puede plantear, al contestar el memorial de su contraria, aquellos argumentos o defensas desechados en la instancia anterior, que se ha visto impedida de cuestionar por apelación pues, si bien no le eran favorables, no le causaban agravio desde el punto de vista procesal (cfr. arg. de Fallos: 311:696 y 1337 y sentencia de V.E. del 9 de noviembre de 2000, in re: "Mc Kee del Plata S.A. c/ Servicios Eléctricos del Gran Buenos Aires (SEGBA) s/ contrato administrativo" -cons. 10-).

   Así lo pienso, porque los actores demandaron la nulidad del acto que no hizo lugar a la aplicación de la Acordada del TFN que había determinado que el Decreto no abarcaba a sus miembros, en virtud de la excepción contemplada en la última parte de su art.

   1. , tema sobre el cual los magistrados intervinientes no se expidieron en forma expresa, porque declararon la inconstitucionalidad del Decreto n° 290/95.

   No obstante, aquéllos mantuvieron la cuestión al contestar el recurso extraordinario en examen (v. manifestaciones de fs. 544 vta., último párrafo y ss.).

   Por otra parte, es preciso recordar que, por discutirse el contenido y alcance de una norma de Derecho Federal, la Corte no se encuentra limitada por los argumentos de las partes o del a quo, sino que le incumbe realizar una declaratoria sobre el punto disputado (doctrina de Fallos:

   308:647; 318:1707, 2547; 320:52 y 1469; 323:1406, 1460 y 1656, entre muchos otros).

   - VII - El art. 1° del Decreto n° 290/95, ratificado por la Ley

   .624, dispuso una reducción de las retribuciones brutas totales, mensuales, normales, habituales, regulares y permanentes, y el sueldo anual complementario, excluyendo las asignaciones familiares, del personal del Sector Público Nacional comprendido en los alcances del art.

   80 de la Ley 24.156 y, en lo que aquí interesa, aclaró en su último párrafo: "Exclusivamente los jueces de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, de los Tribunales Inferiores de la Nación y los miembros del Ministerio Público, quedan excluidos de lo dispuesto en el presente artículo".

   El thema decidendum queda circunscripto, entonces, a determinar si las remuneraciones de los vocales del TFN se encuentran alcanzadas por la primera parte del artículo antes citado o si, por el contrario, están excluidas por la disposición contenida en su último párrafo.

   A tal fin, estimo oportuno examinar las normas que regulan el funcionamiento del mencionado tribunal.

   El TFN fue creado por la Ley 15.265, con competencia para entender en los recursos que se dedujeran con relación a los tributos y sanciones que aplicare la Dirección General Impositiva.

   Posteriormente, el Decreto 14.631/60 la amplió al impuesto de sellos y el Decreto-ley 6692/63, modificado por la Ley 16.656, extendió su competencia a temas aduaneros.

   Actualmente se encuentra regulado en los arts. 144 y ss. de la Ley 11.683 (t.o. 1998 y sus modificaciones, cuya redacción, en este aspecto, no varía sustancialmente del t.o. 1978 y sus respectivas modificaciones, vigente a la época del dictado del Decreto n° 290/95).

   Sus integrantes son designados por el Poder Ejecutivo Nacional, previo concurso de antecedentes que acrediten competencia en cuestiones impositivas o aduaneras, según el caso (art. 147) y sólo podrán ser removidos por un procedimiento especial y por las causales que determina la

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   Procuración General de la Nación propia ley (art.

   148).

   En materia de incompatibilidades, remuneraciones y régimen previsional de sus vocales, el art.

   149, en lo que aquí interesa, establece: "Los miembros del Tribunal no podrán ejercer el comercio, realizar actividades políticas o cualquier actividad profesional, salvo que se tratare de la defensa de los intereses personales, del cónyuge, de los padres o de los hijos, ni desempeñar empleos públicos o privados, excepto la comisión de estudios o la docencia. Su retribución y régimen previsional serán iguales a los de los jueces de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal".

   Del examen de las disposiciones legales que regulan su composición y funcionamiento surge que se trata de un órgano que, si bien se encuentra encuadrado orgánicamente en el ámbito del Poder Ejecutivo Nacional -y, en consecuencia, no integra el Poder Judicial de la Nación-, ejerce funciones jurisdiccionales en las materias expresamente conferidas por la ley que rige su actuación, dentro de los límites impuestos por la doctrina del Tribunal, relativa al ejercicio de tales facultades por parte de órganos administrativos, a partir del leading case "F.A." (Fallos: 247:646), resuelto en 1960, el mismo año de creación del TFN.

   Para ello, el Legislador ha otorgado, a sus miembros, determinadas garantías para el correcto ejercicio de sus funciones, entre las que se destaca la asimilación de sus remuneraciones a los magistrados de la Cámara anteriormente mencionada.

   Esta es, por otro lado, la intención del Legislador, tal como surge de los antecedentes que dieron origen a la ley de creación del tribunal.

   Así, ya desde el Mensaje de Elevación del proyecto de ley por el Poder Ejecutivo -que en su fundamentación remite al informe de la mayoría de la Comisión Asesora encargada de su elaboracion-, puede apreciarse que se

   buscó garantizar la independencia en el funcionamiento del TFN.

   Ahí se lee: "El carácter administrativo del tribunal que se crea no significa privarlo de ninguna manera de las garantías de que el mismo debe estar revestido para merecer el nombre de tribunal de justicia.

   Sus miembros son nombrados por el Poder Ejecutivo con categoría semejante a aquellos de las cámaras de apelaciones de justicia en el orden nacional y gozan de inamovilidad en tanto dure su buena conducta, pudiendo ser removido por decisión de un jury de enjuiciamiento". (Cfr. reproducción facsimilar de la discusión parlamentaria y del texto de la ley en Tribunal Fiscal de la Nación - 40 años, AA.VV., Asociación Argentina de Estudios Fiscales, Buenos Aires, 2000, pág. 522).

   En igual sentido, en el debate parlamentario, el miembro informante de la Comisión de Presupuesto y Hacienda de la H. Cámara de Diputados, señor F., expresó: "Como la intención del Poder Ejecutivo ha sido instituir un organismo administrativo con facultades jurisdiccionales de contralor de la actividad de la administración fiscal, dotado de la mayor independencia funcional y orgánica que asegure su imparcialidad, se determina en el proyecto que los miembros del tribunal sólo podrán ser removidos previa decisión de un jurado presidido por el procurador del tesoro e integrado por cuatro miembros designados por el Poder Ejecutivo a propuesta de los colegios o asociaciones profesionales de abogados y graduados en ciencias económicas".

   (Ibídem, pág.

   445).

   A su turno, la Cámara de Senadores también se manifestó a favor de otorgarle garantías que aseguraran su funcionamiento independiente de la Administración activa.

   Así, el senador F., al informar en el recinto sobre el proyecto de ley enviado en revisión por la otra Cámara, dijo: "El proyecto organiza un tribunal que si bien actuará dentro de la órbita administrativa, tendrá indepen-

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   Procuración General de la Nación dencia funcional y orgánica respecto a aquélla, en su faz activa. [...] La independencia que así se asegura a los miembros del tribunal que se crea constituye una garantía indispensable de una adecuada y eficiente organización de justicia, ya que sin ese requisito primario no puede hablarse de justicia alguna, sea en la esfera judicial, sea en la esfera administrativa". (Ibídem, pág. 514).

   Desde esta perspectiva, en mi concepto, una discreta interpretación del Decreto n° 290/95 determina que la situación de los actores pueda ser aprehendida por la excepción que contempla el último párrafo de su art. 1°, cuando se refiere a jueces de tribunales inferiores, pues aunque es indudable que el TFN no integra el Poder Judicial, también lo es que la equiparación legal de las remuneraciones de sus integrantes a las de los magistrados de la Nación, constituye una garantía para asegurar su independencia de la Administración activa, que los pone a resguardo de la disminución ordenada por aquel Decreto.

   Asimismo, es oportuno recordar que, en materia de interpretación de las normas, V.E. ha señalado que debe otorgarse pleno efecto a la intención del Legislador, computando la totalidad de los preceptos normativos de manera que armonicen con el resto del ordenamiento jurídico y, a tal fin, los jueces deben obviar posibles imperfecciones técnicas de su instrumentación legal, toda vez que ellos, en cuanto servidores del derecho para la realización de la justicia, no deben prescindir de la ratio legis y del espíritu de la norma (Fallos: 257:99; 259:63; 271:7; 302:973).

   En este sentido, la exégesis de la ley requiere la máxima prudencia, cuidando que la inteligencia que se le asigne no pueda llevar a la pérdida de un derecho, o el excesivo rigor de los razonamientos no

   desnaturalice el espíritu que ha inspirado su sanción (Fallos:

   303:578).

   También ha dicho el Tribunal que en esa tarea no es siempre método recomendable el atenerse estrictamente a las palabras de la ley, ya que el espíritu que la nutre ha de determinarse en procura de una aplicación racional, que elimine el riesgo de un formalismo paralizante; es necesario buscar en todo tiempo una interpretación valiosa de lo que las normas, jurídicamente, han querido mandar, de suerte que la admisión de soluciones notoriamente injustas cuando es posible arbitrar otras de mérito opuesto, no resulta compatible con el fin común de la tarea legislativa y de la judicial.

   En tal sentido, no debe prescindirse de las consecuencias que derivan de cada criterio, pues ellas constituyen uno de los índices más seguros para verificar su razonabilidad y su coherencia con el sistema en que está engarzada la norma (Fallos:

   318:1894, voto en disidencia de los doctores N., B. y L. (h), considerando 6°, págs. 1949 y 1950, con sus citas).

   - VIII - Opino, por tanto, que corresponde declarar formalmente admisible el recurso extraordinario interpuesto, revocar la sentencia apelada y hacer lugar a la demanda, declarando que las remuneraciones de los actores se encuentran excluidas de la rebaja salarial dispuesta por el Decreto n° 290/95.

   Buenos Aires, 28 de junio de 2001.-NICOLAS EDUARDO BECERRA