Procuración General de la Nación en la sentencia de Corte Suprema de Justicia, 18 de Febrero de 2000, B. 132. XXXIV

• Emisor: Procuración General de la Nación

2. 132. XXXIV.

   B., A.P. y otra c/ Provincia de Formosa (policía de la provincia) s/ demanda contenciosoadministrativa.

   Procuración General de la Nación S u p r e m a C o r t e:

   -I-

   A fs. 18/21, A.P.B. y D.C.D. de P., agentes civiles de la Policía de la Provincia de Formosa, promovieron demanda contencioso administrativa contra dicha Provincia, a fin de obtener la diferencia de haberes resultante entre los montos efectivamente percibidos y los que correspondan por aplicación de la ley local 941, desde su entrada en vigor hasta la fecha de la sentencia.

   Expresaron que la mencionada ley B. aprobó el Estatuto para el personal civil de la Policía provincial- fue sancionada por la Legislatura el 13 de septiembre de 1990, promulgada mediante el Decreto N1 1607/90 y publicada en el Boletín Oficial el 25 de octubre de ese año, fecha a partir de la cual adquirió plena vigencia y, en atención a que el nuevo régimen resultaba más favorable a sus intereses, en la medida que importó un sustancial aumento de sus haberes, solicitaron su aplicación y cumplieron con los trámites dispuestos para su inmediata percepción.

   Sin embargo, la Provincia omitió abonar los montos que surgían del nuevo Estatuto, que fue derogado -sin tener aplicación- por la ley N1 1138, sancionada en diciembre de 1994.

   Sostuvieron que les correspondía percibir las diferencias salariales aun después de la sanción de la ley 1138, por cuanto los beneficios otorgados por la primera revisten el carácter de derechos adquiridos que no pueden ser desconocidos por su derogación posterior.

   -II-

   A fs. 62/66, la Provincia contestó la demanda y, respecto de la de la co-actora D. de P., opuso como defensa la prescripción de la acción, en virtud de haber transcurrido el plazo de un año previsto en el art. 19 del Código Procesal Administrativo, pues dijo que dicho plazo debe computarse desde la interposición del reclamo administrativo previo B. 23 de enero de 1992- y que, a la fecha de inicio de la demanda B23 de octubre de 1995- se encontraba vencido.

   Con relación al derecho alegado por los actores, sostuvo, en primer término, que el nuevo régimen laboral nunca fue aplicado, por lo que no pueden pretender la obtención de sus beneficios, sin haber cumplido con las obligaciones previstas en él y que constituyen el presupuesto necesario de aquéllos.

   En segundo lugar, expresó que la ley 941 no previó los recursos para hacer frente a las erogaciones que disponía, requisito esencial que deben cumplir las leyes especiales que disponen gastos no autorizados en el presupuesto general, conforme al art. 7 de la ex-ley 576, análoga al art. 40 de la ley 1180, actualmente vigente, y que la Constitución Provincial impide el cumplimiento de leyes que dispongan gastos sin que prevean los pertinentes recursos para su ejecución (art.

   118, inc. 5), razón por la cual la norma cuestionada era de cumplimiento jurídicamente imposible.

   Finalmente, negó que los actores posean derechos adquiridos, puesto que fundan su pretensión en una ley que nunca se aplicó, de tal forma que sólo les confirió meras expectativas y que, al momento de promover la demanda, estaba derogada.

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   Procuración General de la Nación -III-

   A fs. 121/124, el Superior Tribunal de Justicia de la Provincia de Formosa rechazó la prescripción invocada, hizo lugar a la demanda y, en consecuencia, condenó al Estado local a abonar la sumas debidas en concepto de diferencias salariales y a continuar liquidando los haberes de conformidad con lo dispuesto por la ley 941.

   Para así decidir, con respecto a la primera cuestión, entendió que el agravio que invocan los actores no resulta de un acto administrativo, sino de una omisión de pagar el monto de los haberes que les correspondían, que se reiteró mes tras mes. Ante esta actitud, consideró que los actores estaban habilitados a interponer reclamo administrativo previo a la demanda judicial, que Ba su entender- se configuró con el escrito de septiembre de 1994 y no con el de enero de 1992, como pretende la Provincia, que representó una mera petición de pago. Fundó tal aserto en que la Administración sólo al primero le imprimió el trámite propio del reclamo administrativo previo, razón por la cual no puede volver contra sus propios actos y, en tales condiciones, resolvió que no había transcurrido el plazo de prescripción del art. 19 del Código Procesal Administrativo.

   En cuanto al fondo del asunto, sobre la base de lo resuelto en un caso anterior vinculado al mismo tema, en el cual sostuvo que A. ley 941 reúne las notas previstas en los artículos 2 y 3 del Código Civil, es decir, las de obligatoriedad a partir de su publicación y aplicabilidad a las situaciones jurídicas existentes...@,reconoció su obligatoriedad durante su vigencia y, en lo que respecta a la falta de previsión presupuestaria de los gastos contemplados en la norma, con remisión al mismo precedente sostuvo que A...el

   pretendido incumplimiento del Poder Legislativo de realizar la previsión presupuestaria de las erogaciones que demandaría el efectivo cumplimiento del Estatuto aprobado, debió haber sido observado en la instancia constitucional pertinente (art. 121 Constitución Provincial), pero si no fue así y el ejecutivo provincial optó por la promulgación y la publicación, la ley debió ineludiblemente cumplirse desde el momento en que fue incluida en el Boletín Oficial@.

   Entendió también, con apoyo en doctrina de V.E., que la derogación de la ley 941 no extingue el derecho de los actores, porque bajo su vigencia cumplieron todos los actos y condiciones sustanciales y requisitos formales para ser titulares del derecho que les confería, de forma tal que poseen derechos adquiridos que no pueden ser suprimidos por una ley posterior, sin agravio del derecho de propiedad, protegido por el art. 17 de la Constitución Nacional.

   Además, consideró que entre las partes existe una relación jurídica emanada de un contrato administrativo B. como calificó al de empleo público, a la luz del art. 88 de la Constitución Provincial- y que, en consecuencia, la Provincia no debió ignorar los principios de intangibilidad de la remuneración del contratista y de la ecuación económico financiera, que protege los intereses patrimoniales del co-contratante de la Administración frente a las facultades exorbitantes de que ésta goza.

   -IV-

   Disconforme, la demandada interpuso el recurso extraordinario de fs. 129/138, cuya concesión por el a quo trae el asunto a conocimiento del Tribunal (v. fs. 155/156), donde sostuvo que el fallo es arbitrario y violatorio de los

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   Procuración General de la Nación derechos de propiedad y defensa en juicio (arts. 17 y 18 de la Constitución Nacional) y planteó los siguientes agravios.

   1. El a quo, al rechazar la defensa de prescripción de la acción respecto de la co-actora D. de P., se apartó de la norma específicamente llamada a resolver el tema, porque el reclamo administrativo puede ser resuelto por la Administración en forma expresa B. sentido negativo o afirmativo- o tácita, por el mero transcurso del plazo sin que se expida, en cuyo caso, de acuerdo con el art. 29 del Decreto-Ley provincial N1 971/80, se entenderá que lo denegó. Tampoco es exacto sostener que el hecho omiso se reiteró mes a mes, con la falta de pago de cada período, dado que la actora solicitó la aplicación íntegra del Estatuto y la desestimación, por silencio, también fue in totum. b) Contrariamente a lo afirmado por el a quo, la primera presentación de la actora debió ser considerada como reclamo previo, pues así la calificó aquélla en su demanda y, además, no difiere sustancialmente de la segunda, salvo en su calificación de Aformal reclamo administrativo@. Asimismo, consideró A. voluntarista@ la afirmación del Superior Tribunal local que niega entidad al primer escrito para habilitar la instancia judicial pero, ante su denegación tácita -igualmente habilitante-, considera que la prescripción no operó, al invocar la teoría de los actos propios en perjuicio de la Administración cuando -y aunque ésta hubiese actuado negligentemente en la tramitación del reclamo-, la carga de instar el accionar administrativo para no perder la posibilidad de demandar judicialmente pesaba sobre la actora. c) En cuanto al fondo del asunto, el a quo efectuó una interpretación absurda de la ley y de las constancias de la causa, porque fundó su decisión en un precedente del que luego se apartó y realizó una interpretación extremadamente simplis-

   ta del tema, al limitar la cuestión al reclamo de diferencias salariales cuando, en realidad, debió determinar si el agente cumplió con las obligaciones que surgen del Estatuto y constituyen la contraprestación de su pretensión remuneratoria. d) La interpretación del art. 118, inc. 5) de la Constitución provincial es arbitraria porque, sostener su falta de aplicación por el solo hecho de no vetarse oportunamente la ley 941, importa la ligereza de no comprender que cuando la Constitución declara que Ano serán cumplidas las leyes@ que establezcan gastos no previstos en el presupuesto, se refiere a las sancionadas por el Legislador y no vetadas por el Ejecutivo, ya que, de otra forma, el incumplimiento de la norma en cuestión no resultaría del texto constitucional, sino de la inexistencia de ley para cumplir. Por ello, en el caso, el Poder Ejecutivo no hizo más que cumplir con la prescripción constitucional. e) La sentencia, al reconocer la aplicación de la ley 941, es dogmática y autocontradictoria pues, por un lado, asigna el carácter de derechos adquiridos a remuneraciones resultantes de un Estatuto profesional que nunca tuvo aplicación y del que resultaron obligaciones que nunca fueron cumplidas por los actores y, por el otro, lesiona el derecho de propiedad del Estado provincial, al condenarlo a abonar en el futuro una remuneración fijada en un Estatuto derogado cuando, en virtud de esta circunstancia, los actores se encontrarán impedidos de cumplir las obligaciones que constituirán la causa de la remuneración de la condena. Por ello mismo, no es cierto que la sentencia no altere la ecuación económico-financiera del contrato de empleo público. f) También es autocontradictorio declarar aplicable, al contrato de empleo público, los principios comunes de los

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   Procuración General de la Nación contratos administrativos, pero olvidarse del ius variandi de la Administración, en virtud del cual puede modificarlos, incluso en sus aspectos remunerativos, tal como sucedió con la derogación de la ley 941. g) Por último, cuestionó que se lo condene a pagar el importe resultante del peritaje practicado en autos con el único argumento de que no fue apelado, así como la adhesión del a quo a las conclusiones del perito porque, a su entender, éste incluyó diversos rubros inaplicables al sub lite y del dictamen no surgen las normas legales o reglamentarias que los crean.

   -V-

   Ante todo, corresponde examinar la procedencia formal del recurso interpuesto. Al respecto, cabe recordar que A. agravios que se vinculan con las facultades de los tribunales provinciales, el alcance de su jurisdicción y la forma en que ejercen su ministerio, materia que se encuentra reglada por la Constitución y leyes locales, escapan a la instancia del recurso extraordinario del artículo 14 de la ley 48, en virtud del respeto debido a las atribuciones de las provincias de darse sus propias instituciones y regirse por ellas@ (Fallos: 303:827 y sus remisiones; 305:112; 306:617, 1111, 1313; 311:100 y 1855, entre otros), principio que cede cuando la decisión adolece de arbitrariedad (conf. doctrina de Fallos: 311:1435; 312:1722; 316: 2477 y 3231).

   Es por ese mismo respeto que tampoco le compete a la Corte transformarse en el intérprete final de las decisiones que adoptan los tribunales provinciales, dentro de sus atribuciones y por aplicación de las normas que integran sus ordenamientos jurídicos, o en un órgano de unificación de la

   jurisprudencia provincial, sin perjuicio de señalar que el Tribunal puede llegar a cumplir tales funciones cuando, excepcionalmente, le toque intervenir en causas que presenten cuestiones federales.

   Por otra parte, también es pertinente señalar que A. doctrina de la arbitrariedad es de carácter excepcional y no tiende a sustituir a los jueces de la causa en cuestiones que les son privativas, ni a corregir en tercera instancia fallos equivocados o que se reputen tales@ (Fallos:

   312:1859; 313:473), ya que sólo admite los supuestos desaciertos y omisiones de gravedad extrema, a causa de los cuales los pronunciamientos no pueden adquirir validez jurisdiccional.

   -VI-

   A la luz de tales criterios interpretativos, desde mi punto de vista, los agravios dirigidos a cuestionar la desestimación de la defensa de prescripción de la acción contencioso administrativa, la calificación jurídica de las presentaciones de las partes y los que se refieren a la prueba producida en autos, no son aptos para suscitar la apertura de la instancia del art. 14 de la ley 48.

   Así lo pienso, toda vez que el Superior Tribunal local ha expuesto suficientes razones de hecho y Derecho Administrativo que, al margen de su acierto o error, acuerdan sustento bastante al fallo y lo ponen a resguardo de la tacha de arbitrariedad invocada, de tal modo que los agravios sólo traducen las discrepancias de la recurrente con relación a la inteligencia asignada por la sentencia a problemas regidos por normas de Derecho Público local, extrañas al remedio federal que intenta (conf. doctrina de Fallos:

   303:862).

   V.E. ha dicho, en jurisprudencia aplicable al sub judice, que Acorres-

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   Procuración General de la Nación ponde rechazar la tacha de arbitrariedad esgrimida si los fundamentos suscitan el análisis de cuestiones de hecho y prueba respecto de los cuales el recurso exhibe una mera discrepancia de criterio@ (Fallos: 318:73).

   Lo expuesto es particularmente aplicable a los cuestionamientos que formula la recurrente respecto de la adhesión del a quo al dictamen del perito, pues tales agravios constituyen, en mi opinión, un tardío intento por impugnar la prueba pericial, sin que logren demostrar en qué forma se vio impedida de hacerlo en la etapa procesal oportuna.

   Esta conducta, imputable solamente a la Provincia demandada, le impide invocar, en esta instancia, una supuesta afectación de su derecho de defensa.

   Tampoco habilitan la apertura de la instancia extraordinaria los agravios dirigidos a cuestionar la sentencia en cuanto hace lugar a la demanda y ordena seguir liquidando a los actores las sumas que surgen de la ley 941 después de su derogacion, pues B. arribar a tales conclusiones- el a quo interpretó y aplicó normas de Derecho Público local, inclusive constitucionales, sin que su acierto o error pueda ser examinado por V.E. en atención a que A. doctrina de la arbitrariedad tiene un carácter estrictamente excepcional, y no puede pretenderse, por su intermedio, el reexamen de cuestiones no federales cuya solución es del resorte exclusivo de los jueces de la causa, si es que no se demuestran defectos graves de fundamentación. Tal tacha indica una grosera omisión que, en definitiva, produce un pronunciamiento cuyo sustento es la sola voluntad del juez. El error en la interpretación de normas o en la estimación de pruebas no es suficiente para descalificar el fallo@ (Fallos: 303:386).

   En efecto, con relación al primer tema, el a quo se basó en un precedente en el que resolvió iguales cuestiones a

   las planteadas en el sub lite, examinó y desvirtuó los argumentos defensivos esgrimidos por la apelante -los que son reiterados nuevamente en esta oportunidady, en tales condiciones, no puede predicarse que su acto carezca de los requisitos de fundamentación necesarios para considerarlo jurisdiccionalmente válido.

   Lo propio hizo con el segundo tema donde, por interpretación de la Constitución provincial, calificó de contrato administrativo a la relación de empleo público que liga a las partes y le aplicó los principios que derivan de tal categorización.

   Con esta interpretación, el Superior Tribunal local se enrola en las denominadas tesis contractualistas para explicar la naturaleza jurídica de este tipo de relación, con apoyo en autorizada Doctrina nacional (v.g.

   Marienhoff, M.S.T. de Derecho Administrativo, Tomo III-B, Editorial Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1970, num. 913 y ss., pág. 185 y ss.). De ahí que no procede que su decisión sea revisada en esta instancia, pues, más allá de su acierto o error, cuenta con suficientes argumentos jurídicos para ponerla a resguardo de la tacha que le imputa la Provincia demandada.

   -VII-

   Por ello, opino que el recurso extraordinario interpuesto es formalmente inadmisible.

   Buenos Aires, 18 febrero de 2000.- N.E.B.