Procuración General de la Nación en la sentencia de Corte Suprema de Justicia, 29 de Abril de 1999, A. 147. XXXIV

• Fecha: 29 Abril 1999

ACOSTA, JOSE LEONARDO C/ ESTADO NACIONAL Y/O m. DE TRABAJO Y SEG. SOCIAL NACION S/ EMPLEO PUBLICO.

S.C. A.147.XXXIV.

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Suprema Corte:

-I-

J.L.A. promovió demanda contra el Estado Nacional (Ministerio de Trabajo y Seguridad Social), con el fin de obtener la declaración de nulidad de las Resoluciones N1 123/95 y 339/95 de la Secretaría de Trabajo y del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, respectivamente, mediante las cuales se dispuso su cesantía en el cargo que desempeñaba en la Dirección Nacional de Asociaciones Sindicales. Como consecuencia de la nulidad impetrada, pidió su reincorporación al cargo y la indemnización de los daños y perjuicios (v. fs. 17/22).

Señaló que, mediante Resolución N1 355/94, la Secretaría de Trabajo dispuso instruirle un sumario administrativo, originado en una denuncia sobre la supuesta irregular tramitación de un expediente del Sindicato Argentino de Docentes Particulares, en el que el actor habría tenido intervención, dispuso su suspensión preventiva y le formuló denuncia penal por el presunto delito de cohecho.

Sostuvo que ese sumario adoleció de todo tipo de nulidades, ya que existió un "prejuzgamiento" de la Instructora; se tomaron solamente en consideración algunas piezas del expediente criminal; se denegaron pruebas ofrecidas por su parte y no se tuvo en cuenta su foja de servicios. Sobre la base de las conclusiones sumariales y, encontrándose en trámite la causa judicial, se dispuso su cesantía con fundamento en los arts. 30, inc. c) y 32, inc. f), del Régimen

Jurídico Básico de la Función Pública, aprobado por la ley N1 22.140, por considerarse que transgredió la prohibición contenida en el art. 28, inc. d) del mismo régimen y se configuró la incompatibilidad prevista en el art. 11 del decreto N1 3212/64.

Cuestionó las razones invocadas para su sanción ya que, a su juicio, no surge que hubiera intereses contrapuestos entre la entidad que supuestamente contrató sus servicios y el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social; tampoco existía bloqueo de título que le impidiera el ejercicio de la profesión de abogado durante el período que prestaba servicios en la Administración Pública.

Concluyó que, tanto el acto de cesantía como el rechazo del recurso jerárquico interpuesto contra aquél, son nulos de nulidad absoluta e insanable, ya que adolecen de los vicios enumerados en el art. 14 de la ley N1 19.549.

-II-

A fs. 40/53, el Estado Nacional planteó, como cuestión preliminar, la inadmisibilidad de la acción intentada. Sostuvo que, en supuestos como el de autos, el ordenamiento jurídico otorga dos vías de impugnación: la primera es acceder directamente a la revisión judicial del acto de cesantía, a través del recurso y en los plazos previstos en el art. 40 de la ley 22.140, y, la segunda, es recurrir administrativamente la decisión y, una vez agotada la instancia, intentar el referido recurso del art. 40 de la ley 22.140, sin que el previo procedimiento ante la Administración perjudique su acceso a la justicia.

Por ello, toda vez que el actor cuestionó ante la

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propia Administración el acto de cesantía, una vez desestimado el recurso jerárquico, podía recurrir por ante la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal por la vía prevista en el Régimen Jurídico Básico de la Función Pública y, al no haberla utilizado en el plazo de treinta días hábiles previsto en el art. 41 de la ley 22.140, cabe concluir que consintió la resolución expulsiva.

En forma subsidiaria, contestó la demanda.

Solicitó su rechazo, atento a que el sumario instruido respetó todas las normas formales y sustanciales, de tal forma que el acto impugnado se ajusta a derecho.

-III-

A fs. 58, el señor juez de primera instancia declaró no habilitada la instancia judicial.

Afirmó que, de acuerdo con la doctrina de V.E. en Fallos: 312:1725, el término "podrá" utilizado en el art.

40 del Régimen Jurídico Básico de la Función Pública, no tiene por objeto acordar al afectado la facultad de elegir vía u órgano judicial para la protección de sus derechos, sino autorizarlo a ocurrir a sede judicial para cuestionar el acto expulsivo, reservándose la ley el señalamiento del tribunal competente y el plazo dentro del cual debe plantearse la acción o recurso.

-IV-

Apelado el decisorio por el actor, la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal (Sala IV) lo confirmó a fs. 86/87.

Sostuvieron sus integrantes, en primer término, con apoyo en precedentes del Tribunal (cf. Fallos: 310:2338 y 312:1724), que la cuestión debe ser dilucidada por aplicación de lo establecido en el art. 40 de la ley 22.140, ya que este régimen legal constituye un procedimiento especial de impugnación de la cesantía que impone un trámite sumario y rápido cuyo fin es permitir una solución definitiva de la controversia en corto tiempo.

En estas condiciones, entendieron que el juez de grado resolvió de acuerdo con la interpretación asignada por V.E. al citado artículo de la ley 22.140, y la circunstancia de que el actor persiga el resarcimiento de daños y perjuicios, además de la declaración de nulidad de las resoluciones impugnadas, no justifica apartarse de dicha interpretación.

Tampoco admitieron los agravios del actor sobre la supuesta contradicción del sentenciante, al habilitar la vía a fs. 24 y luego, a fs. 58, resolver no tenerla por habilitada. En este sentido, expresaron que, en la primera de esas providencias, el señor juez de primera instancia se había expedido provisoriamente, sin que existiera una decisión definitiva al respecto, tal como surge de los propios términos de esa resolución.

Finalmente, rechazaron el agravio del actor referido a que el juez de grado -al considerar que no era competente- debió remitir las actuaciones a la Cámara a fin de que pudiera hacer valer sus derechos. En ese sentido, entendieron aplicable lo decidido por V.E. el 19 de octubre de 1995 in re: Competencia N1 293. XXXI. "R., E. y otros c/A.N.A. Administración Nacional de Aduanas s/impugna acto

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administrativo" y sus citas. Por otra parte, valoraron que al momento en que el actor interpuso su demanda en primera instancia, ya se encontraba vencido el plazo del art. 40 de la ley N1 22.140 para interponer el recurso directo contra actos de cesantía o exoneración.

-V-

Contra tal pronunciamiento, el actor interpuso recurso extraordinario a fs. 92/99 vta., que fue concedido por el a-q uo a fs. 111 y respecto del cual V.E. me da vista a fs. 116vta.

Sostiene el recurrente que la sentencia incurre en un excesivo rigor formal que lesiona la garantía de defensa en juicio (art. 18 de la Constitución Nacional), pues la interpretación del a-q uo en el sentido de que la única vía para cuestionar la cesantía o exoneración del personal comprendido en la ley N1 22.140 es la del art. 40, transforma en taxativo lo que en la propia norma es condicional. A su modo de ver, el término "podrá" da idea de condicionalidad, es decir, que puede interponerse el recurso de ese artículo o iniciarse un juicio de conocimiento para impugnar una sanción disciplinaria.

Por otra parte, la existencia de un procedimiento especial de impugnación de la cesantía no implica desechar otro de carácter ordinario al cual se puede acceder y, de confirmarse el criterio del a-quo, se estaría privilegiando la forma sobre el contenido.

En otro orden de ideas, manifiesta que el procedimiento del art. 40 no es apto para solicitar la reparación

de daños y perjuicios, tal como es el objeto de su demanda, porque no prevé más prueba que la que pueda resultar del sumario administrativo y que, en su caso, optó por el juicio de conocimiento porque le permite probar el daño que invoca y su magnitud.

A., también, que la sentencia es arbitraria y contraria al principio de la libre accesibilidad a la justicia, consagrada en la Constitución Nacional y los Tratados Internacionales, porque se deniega la posibilidad de revisión judicial de su cesantía con argumentos procesalistas y que la cuestión preliminar que dio lugar a las decisiones judiciales recurridas, en realidad es una cuestión de previo y especial pronunciamiento, prevista en el art. 346 del Código de Procedimientos Civil y Comercial de la Nación, que fue interpuesta después del plazo de diez días que dispone la norma. En consecuencia, no debió ser considerada por el juez.

Finalmente, se agravia porque la sentencia consideró que el plazo del art. 40 de la ley N1 22.140 estaba vencido al tiempo de interponer la demanda cuando, en realidad, todavía no había expirado y, en tal caso, el juez debía haber remitido el expediente a la Cámara competente para su tramitación.

-VI-

A mi juicio, el recurso extraordinario es admisible porque, aun cuando en principio las cuestiones procesales involucradas en una norma de carácter federal (ley 22.140) están reservadas a los jueces de la causa, esta regla admite excepciones si, como ocurre en el sub lite, se

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afecta la garantía de defensa en juicio (conf. Fallos 317:387). En cuanto al requisito de que el pronunciamiento apelado revista el carácter de sentencia definitiva, entendiéndose por tal la que pone fin al pleito o hace imposible su continuación y aquélla que causa un gravamen de imposible o insuficiente reparación ulterior, considero que, en el caso, la resolución recurrida resulta asimilable a definitiva, en atención a que clausura toda posibilidad de acceso a la justicia.

-VII-

Así planteadas las cosas, entiendo, en primer término, que el agravio referido a la posibilidad de una opción para cuestionar el acto de cesantía, sea por vía de acción o por recurso, no puede prosperar, a tenor de la clara y reiterada jurisprudencia de V.E. de Fallos:

310:2338 y 312:1724 y, la decisión del a-quo sobre el punto, resulta ajustada a derecho.

Empero, distinta es la situación respecto de los demás agravios esgrimidos en el recurso extraordinario, pues si bien V.E. ha sostenido que "la doctrina de la arbitrariedad no tiene por objeto corregir fallos equivocados o que se consideren tales sino que atiende solamente a supuestos de excepción en los que, fallas de razonamiento lógico en que se sustenta la sentencia, o una manifiesta carencia de fundamentación normativa, impiden considerar el pronunciamiento apelado como un acto jurisdiccional válido" (Fallos: 304:279), considero que en el sub lite se configuran los supuestos de excepción requeridos por V.E. para revisar la

sentencia en instancia extraordinaria.

Es que, en mi opinión, la sentencia recurrida no constituye una derivación razonada del derecho vigente, en la medida que las conclusiones a las que arriba no se sustentan en los precedentes que cita. En efecto, en Fallos 310:2338 y 312:1724 -tal como se señaló- la Corte interpretó el art. 40 de la ley N1 22.140 y la forma de impugnar judicialmente las resoluciones de cesantía o exoneración de un empleado público, pero nada se expresa en ellos que permita concluir en la imposibilidad de encauzar el remedio procesal para hacer efectiva la revisión judicial del acto administrativo cuestionado, mediante una interpretación que, además, afecta gravemente la garantía constitucional de acceso a la justicia (art. 18 de la Constitución Nacional) y desconoce el principio "in dubio pro actione", rector en materia de habilitación de instancia, conforme lo señalado por V.E. en Fallos: 313:83.

Tampoco es aplicable al sub examine la doctrina que surge del precedente de V.E. del 19 de octubre de 1995 in re:

"Comp. 293, L.X. "Redondo, E. y otros c/A.N.A.

Administración Nacional de Aduanas s/impugna acto administrativo" porque, en dicho proceso, se había interpuesto el recurso del art. 40 de la ley 22.140 ante la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, órgano que lo desestimó por entender improcedente esa vía para cuestionar una relación de empleo regida por el derecho laboral y, ante la declaración de incompetencia de la Justicia Nacional del Trabajo para conocer del pleito, V.E. declaró que no correspondía emitir un pronunciamiento, al no existir, en realidad, una cuestión de competencia y,

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por ende, nada dijo sobre la conversión del recurso directo en demanda ordinaria. Como se advierte, la situación no es semejante a la de autos porque, además de tratarse de diferentes objetos procesales, aquí se analiza la posibilidad de convertir una acción contencioso administrativa, intentada ante un juez de primera instancia, en un recurso directo que, por disposición legal, debe tramitar ante la Cámara de ese fuero y la decisión cuestionada, al interpretar erróneamente los precedentes en los que se funda, es descalificable como acto jurisdiccional válido (conf. doctrina de Fallos: 270:225, considerando 51).

Pero, más aún, la sentencia tampoco se funda en las circunstancias comprobadas de la causa pues, contrariamente a lo sostenido por el a-quo, el actor manifestó su voluntad de impugnar la resolución que dispuso su cesantía, dentro del plazo de treinta días hábiles judiciales que otorga el art. 41 de la ley N1 22.140 para la articulación del recurso directo, tal como surge de la constancia de la fecha de notificación de la resolución N1 339/95 (20 de noviembre de 1995, según cédula de fs. 10), sobre la que no existe controversia entre las partes y la de interposición de la acción (11 de febrero de 1996, según cargo de fs.

22vta.) y así, a partir de este error en el cómputo del plazo, el a-quo descartó la posibilidad de analizar la conversión, de la acción intentada, en el recurso específico para cuestionar la sanción expulsiva, con desmedro -tal como se señaló- de la garantía de defensa en juicio, porque impide, de manera definitiva, el acceso a la jurisdicción.

Sobre el tema, V.E. ha dicho, en jurisprudencia

que considero aplicable al sub-lite, que "si bien las decisiones que declaran la improcedencia de los recursos deducidos para ante los tribunales de la causa, por vincularse con cuestiones de hecho y derecho procesal, son ajenas, en principio, al recurso extraordinario, tal circunstancia no resulta óbice para conocer los planteos de esa índole cuando el fallo en recurso se aparta, sin dar razón que lo justifique, de las constancias del expediente e incurre en error en el cómputo del plazo" (Fallos: 304:1546). Es así "que en tales condiciones, aun cuando la interpretación efectuada de las normas involucradas, atañe a la dilucidación de cuestiones de índole procesal federal, de las que, por principio no autoriza la intervención de esta Corte por la vía del recurso extraordinario, lo cierto es que corresponde hacer excepción cuando, como acontece en el sub examine, la aplicación de preceptos procesales excede de una manera irrazonable los límites que impone el respeto de la garantía de la defensa, la cual requiere que se brinde a los interesados ocasión adecuada de ser escuchados en sus razones, pues si bien el contenido de las normas rituales posee su reconocida importancia que exige su riguroso cumplimiento, su desnaturalización, su sobredimensionamiento por encima de su razón de ser, termina por convertir a esos imprescindibles preceptos en una suerte de trampas o valladares tendientes a frustrar el derecho constitucional al debido proceso (Fallos: 307:1054)" (Fallos: 316:1930, considerando 61).

-VIII-

En atención a lo expuesto, soy de opinión que corresponde dejar sin efecto el fallo recurrido, con el

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alcance indicado en el acápite precedente, y devolver las actuaciones al tribunal de procedencia para que, por intermedio de la Sala que corresponda, se dicte uno nuevo ajustado a derecho.

Buenos Aires, 29 de abril de 1999.

N.E.B.