Procuración General de la Nación en la sentencia de Corte Suprema de Justicia, 19 de Mayo de 1998, O. 20. XXXIV

• Fecha: 19 Mayo 1998

S.C. O. 20. XXXIV.

O.A., J.C. s/ acción de amparo.

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Suprema Corte:

I A fs. 3/5, el doctor J.C.O.A., en su carácter de afiliado al Partido Justicialista - Distrito Capital Federal- y de titular de la agrupación interna "Militancia - Menem Presidente", con la que encabezó la lista de candidatos a Diputados en la última elección partidaria, dedujo la acción de amparo prevista en el art. 43 de la Constitución Nacional para obtener que se ponga fin al estado de incertidumbre originado por el texto de la Cláusula Novena de las Disposiciones Transitorias de dicha Carta, en función de lo dispuesto por el art. 90 acerca de la facultad de reelección del Presidente de la Nación, pues la primera de las normas citadas lesiona, restringe, altera y amenaza, con arbitrariedad e ilegalidad manifiestas, afectándolo en forma actual e inminente, el pleno ejercicio de sus derechos políticos.

Sostuvo que la Ley Fundamental, a partir del principio de la soberanía del pueblo, garantiza a todos los ciudadanos el derecho político de elegir y de ser elegidos libremente sin otra condición que la idoneidad para el desempeño del cargo. Además, resultan prohibidas -y son repugnantes al espíritu libertario que emana claramente del texto constitucional- disposiciones, aun transitorias, que pudieran encubrir limitaciones o eventuales proscripciones políticas o, de cualquier modo, cercenar dicho derecho constitucional, ba

se del sistema democrático representativo federal adoptado por la Nación Argentina.

Señaló que tales derechos se encuentran ratificados en los tratados internacionales que tienen jerarquía superior a las leyes, conforme al art. 75, inc. 22, de la Constitución Nacional: el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y su Protocolo Facultativo, la Convención Internacional sobre la eliminación de todas las Formas de Discriminación y la Convención Americana de Derechos Humanos o Tratado de San José de Costa Rica, entre otros.

Dijo que por virtud del art. 90 de la Constitución Nacional, está claro que el Presidente de la Nación dura en sus funciones cuatro años y que podrá ser reelecto por un solo período consecutivo de otros cuatro años, pero que es requisito ineludible para la reelección haber cumplico un período de cuatro años a partir de la instauración del nuevo plazo y sistema de duración en el cargo, conforme a la reforma del plazo anterior de seis años sin posibilidad de reelección.

Sostuvo que las "Disposiciones Transitorias" que los constituyentes incluyeron al final del texto constitucional son distintas y diferentes, conforme a su propia denominación y en cuanto a su duración, de las normas constitucionales permanentes, como así también respecto de su cumplimiento, pues mientras el de éstas es ineludible, obligatorio y permanente, el de aquéllas no lo es y algunas podrían extinguirse sin haber sido cumplidas nunca.

Como prueba de ello, invocó lo acontecido con la Disposición Transitoria Tercera, que establece que "La ley

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que reglamente el ejercicio de la iniciativa popular deberá ser aprobada dentro de los dieciocho meses de esta sanción" (art. 39, C.N.) y con la Disposición Transitoria Decimoquinta que, pese a que establecía que el J. de Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires sería elegido durante el año 1995, lo fue sin respetarse ese plazo, con la participación de toda la ciudadanía y los partidos políticos, además de haber declarado la justicia electoral que ello no era inconstitucional.

Adujo que lo anterior demuestra que es posible la modificación de las disposiciones transitorias sin sanción de inconstitucionalidad o nulidad alguna, por el solo imperio de circunstancias políticas coyunturales.

Refirió luego que la Disposición Transitoria Décima, según la cual "El mandato del Presidente de la Nación que asume su cargo del 8 de julio de l995, se extinguirá el 10 de diciembre de 1999", modificó y redujo el plazo de cuatro años del período fijado como requisito por el art.

90 de la Constitución Nacional para la reelección presidencial, toda vez que ésta procede una vez cumplido el ejercicio completo de cuatro años.

De aceptarse esa ficción y reducción, se estaría discriminando o proscribiendo, aseguró, el derecho constitucional a la libre elección del candidato a P. de la Nación, por el Partido Justicialista, el doctor C.S.M., quién, por otra parte, así lo denunció, conforme a manifestaciones publicadas por el Diario Clarín, que se adjuntaron como prueba en esta causa.

Esa discriminación y proscripción afecta, dijo, los derechos políticos de casi cuatro millones de afiliados y de muchos millones de ciudadanos en toda la República que se encontrarían impedidos de votarlo, lo que demuestra la gravedad institucional que motiva esta acción de amparo, destinada a que, por vía del pertinente pronunciamiento judicial, se declare la verdad, esto es que, en razón de no constituir un período completo de cuatro años el mandato presidencial establecido por la Cláusula Transitoria Novena, no se cumplen los requisitos legales establecidos por el art. 90 de la Constitución para la reelección y, consecuentemente, que se habilite a tal efecto, en la próxima elección de 1999, al ciudadano P.C.S.M..

Para finalizar, aseguró que los hechos denunciados le ocasionan un impedimento y perjuicio que afectan sus derechos políticos constitucionales de proceder, como titular de la agrupación interna del Partido Justicialista que representa, a proponer al nombrado como candidato a la reelección para el cargo electivo de Presidente de la Nación en las próximas elecciones de 1999, ante las autoridades partidarias y con la debida antelación.

Máxime, teniendo en cuenta que los demás partidos y fuerzas políticas pueden designar y elegir libremente sus candidatos, circunstancia que constituye, a su entender, una flagrante desigualdad que impone actuar con celeridad a fin de remover el obstáculo ficticio con el que se impidiera la candidatura mencionada.

II A fs. 11/13, la señora jueza a cargo del Juzgado

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Nacional en lo Criminal y Correccional Federal N° 1, a través de su Secretaría Electoral, rechazó "de plano" la pretensión.

A tal efecto, consideró que, tal como lo ha entendido la doctrina y la jurisprudencia, la acción de amparo reglada por la ley 16.986 es "un procedimiento excepcional, sólo utilizable en las delicadas y extremas situaciones en las que por carencia de otras vías legales aptas, peligra la salvaguarda de derechos fundamentales, requiriendo para su apertura circunstancias de muy definida excepción, tipificadas por la presencia de arbitrariedad, irracionalidad o ilegalidad manifiestas que configuren, ante la existencia de una daño concreto y grave, solo eventualmente reparable por esta acción urgente y expeditiva".

Advirtió que, según S., "el art. 43 de la Constitución Nacional diseña el amparo para atender exclusivamente hipótesis de ‹arbitrariedad o ilegalidad manifiesta›, con lo que se repite la pauta del art. 1 de la ley 16.986: de esta manera si el acto lesivo no adolece de un vicio palmariamente arbitrario o ilegal, el amparo no será el camino viable, debiendo en cambio, recurrirse a otros procesos".

Sobre tales bases, concluyó que la acción resulta inviable en el marco de las disposiciones de la ley de amparo y de la Constitución Nacional, "toda vez que en el Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, existe otra vía más idónea a los efectos de la pretendida declaración judicial solicitada...".

A lo que agregó que el planteo deviene insustancial y abstracto, en la medida en que el presentante aparece

subrogándose los hipotéticos derechos de quien considera que podría, eventualmente, ser reelegido para candidato a la Presidencia de la Nación, cuando ni siquiera actualmente se ha mínimamente acreditado la convocatoria a elecciones partidarias internas, y menos aún, que el beneficiario de su acción haya manifestado su intención de postularse en dicha interna si la hubiera, en aras de formalizar su candidatura, lo que evidencia la falta de agravio actual y concreto, despejando de toda duda a la magistrada en cuanto a que la pretensión no puede tener acogida favorable.

III A fs. 31, el señor F.E. dictaminó que la vía judicial establecida por el ordenamiento jurídico para el sub lite es la acción meramente declarativa del art. 322 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, con fundamento en doctrina que citó.

Asimismo, advirtió que, a su juicio, es el medio más idóneo para producir la prueba ofrecida en autos (fs. 9), ya que no entreveía ninguna urgencia en el tratamiento de esta cuestión, al no vislumbrarse por ese entonces posibilidad de interna dentro del Partido Justicialista.

IV La Cámara Nacional Electoral, a fs. 45/53, resolvió confirmar, por sus propios fundamentos, la resolución de la instancia anterior en cuanto desestimó la acción de amparo.

Expresaron sus integrantes, a tal efecto, que el actor pretende, en síntesis, que se declare que el período

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presidencial 1989-1995 no reúne los requisitos legales establecidos por el art. 90 para la reelección y que se habilite a quien actualmente ocupa la presidencia de la República para poder ser candidato en 1999. Que reitera, a fs. 23, el concepto, pidiendo "que se declare incumplido el período presidencial de 4 años establecido ficticiamente por la cláusula transitoria novena".

Dijeron que la satisfacción de esta pretensión requiere necesariamente, frente a la clara letra de la cláusula transitoria novena, que no deja margen para ningún género de interpretación, que se declare lisa y llanamente inaplicable la referida cláusula, puesto que no hay otro modo de arribar al resultado buscado por el actor. Es decir, que la justicia deje sin efecto la nítida voluntad de los constituyentes cristalizada en la norma en cuestión.

Tal imprecisa petición -agregaron- que oscila entre una habilitación extraconstitucional y una declaración de certeza, o bien en una inconstitucionalidad, lo cual no es posible, deviene en una especie de "inconstitucionalidad contra legem", como resulta de los fundamentos que exponen.

Señalaron, en ese sentido, que, al reformarse una constitución, en el lapso de transición comprendido entre la vigencia de la norma fundamental anterior y la plena vigencia de la nueva reformada, se pueden producir y se producen situaciones que el constituyente debe prever, dejando plasmada en disposiciones transitorias la solución elegida, que valdrá sólo para el momento para el que ha sido prevista. Si no hubiera identificado determinada situación que pudiera

producirse con la reforma y, en consecuencia, no hubiera elegido y normado la solución, se produciría una laguna constitucional que daría lugar, seguramente, a dispares interpretaciones, lo que traería aparejado muy probablemente una vía desconstitucionalizadora en la Ley Fundamental. Previsoramente y con la intención de evitarlo, los constituyentes de 1994 establecieron, en las distintas disposiciones transitorias, la solución jurídico constitucional que eligieron para las varias situaciones fácticas que se planteaban y que tenían como origen la reforma constitucional.

Es así que, en el caso de la reelección del Presidente de la Nación, los constituyentes, ante la necesidad de establecer una regla clara y precisa sobre cómo debía ser considerado el mandato representativo que a la fecha de la reforma se encontraba ejerciendo el Presidente de la República, optaron por considerarlo como primer período, producto del consenso a que arribara la declaración de la necesidad de la reforma (ley N° 24.309), y así quedó consagrado en las disposiciones transitorias novena y décima.

Destacaron que, al limitar la reelección a un solo período consecutivo en el art. 90, los convencionales constituyentes dejaron implícitamente establecido que ningún presidente puede ocupar el cargo en forma continuada por un lapso superior a ocho años. A su vez, al sancionar la cláusula transitoria novena -que integra el texto de la ley Fundamental y regula la aplicación del art. 90 a una situación derivada del tránsito de un preciso requisito constitucional a otro- determinaron, del mismo modo, que quién a la sazón ejercía esa función no podría permanecer en ella los catorce años que hubieran resultado hipotéticamente de sumar el perí

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odo entonces en curso a los dos períodos consecutivos de cuatro años autorizados por la reforma, y optaron por limitar esa permanencia a 10 años, es decir, dos en exceso de los que autoriza el nuevo texto constitucional (conf. arg. disposición transitoria décima).

Remarcaron que sendas disposiciones fueron sancionadas por el mismo cuerpo convencional constituyente en representación del pueblo soberano de la Nación y en virtud del mismo mandato representativo por él otorgado y que, si se analizan las otras disposiciones transitorias, se podrá observar que cada una de ellas ha optado por una determinada solución con respecto a las distintas situaciones que los constituyentes previeron que se producirían.

Consideraron indiscutible, de otro lado, con relación al ejercicio del poder constituyente, que los institutos jurídicos que del mismo surgen, pueden tener en la práctica una concreción amplia o restrictiva según qué camino o cuál modalidad los constituyentes hayan elegido para expresarlos y que, si se examinan con detenimiento las disposiciones constitucionales, inclusive las cláusulas transitorias, se observará que en varios casos se han establecido restricciones de tiempo y lugar para su ejecución y para acceder a ciertos cargos, porque se trata de las opciones que eligieron los constituyentes ante la necesidad de establecer con precisión las reglas aplicables a cada situación.

A criterio de los magistrados, la garantía constitucional de la seguridad jurídica salvaguarda no solamente los derechos individuales, sino también el sistema constitu

cional y las instituciones del Estado de Derecho.

Dijeron que aquellas opciones ejercidas conforme al principio de razonabilidad no son revisables so pretexto de ser inadecuadas en determinado tiempo y lugar, pues la admisión de la revisibilidad, además de invadir las atribuciones de otros poderes, traería como consecuencia necesaria una absoluta, riesgosa y trastornadora inseguridad jurídica, ya que nunca podría tenerse la certeza de la permanencia y vigencia de las instituciones, al desconocerse el ejercicio de las facultades de los otros poderes, en este caso, nada menos que el poder constituyente. Es evidente, agregaron, que ésta no ha sido la intención de los votantes al atribuir a los constituyentes la misión de reformar la Constitución, extremo al que se llegaría con la admisión de una pretendida "anticonstitucionalidad contra legem" de las disposiciones constitucionales.

Recordaron que, según declaró la Corte en una causa análoga, la exigencia de un intervalo de un período para posibilitar la reelección no vulnera ninguno de los principios institucionales que hacen a la estructura del sistema adoptado por la Constitución Nacional, ni los derechos políticos que reconocen a los ciudadanos esta Ley Fundamental y los tratados y convenciones sobre derechos humanos que, con igual jerarquía, incorpora a la Carta Magna el art. 75, inc.

22, de la reforma introducida en 1994, pues la forma republicana de gobierno -susceptible, de por sí, de una amplia gama de alternativas justificadas por razones sociales, culturales, institucionales, etc., no exige necesariamente el reconocimiento del derecho de los gobernantes a ser nuevamente electos (conf. sentencia del 6 de octubre de 1994, in re

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P.196.XXIX, "Partido Justicialista de la Provincia de Santa Fe c/ Santa Fe, Provincia de s/ acción declarativa").

Destacaron, en el precedente citado, lo expuesto en el voto del doctor F., en orden a "que las normas que vedan la reelección para cargos electivos no obedecen a una razón persecutoria y discriminatoria sino que tienden a preservar -con un criterio cuyo acierto no es función de la Corte juzgar- justamente el principio republicano en uno de sus aspectos esenciales, la periodicidad en la renovación de autoridades" y que "por medio del ejercicio del derecho de sufragio se designa a las autoridades encargadas de desempeñar el poder político, pero los límites de su competencia, su duración en el cargo y la forma en que habrán de ejercer su actividad funcional están jurídicamente predeterminados a través del ordenamiento constitucional y legal, condicionamientos que expresan otra voluntad anterior e igual de soberana que sólo puede ser sometida a un examen de conveniencia por los mismos poderes políticos que los dispusieron".

En cuanto al principio de la soberanía popular invocado por el amparista- estimaron que se encuentra debidamente preservado, puesto que la norma cuestionada fue establecida, precisamente, por los representantes del pueblo de la Nación, al reformar la Constitución Nacional y el criterio de los convencionales constituyentes, plasmado en el art. 90 y en la cláusula transitoria novena, no puede ser objeto de evaluación ni revisión alguna por el Poder Judicial, habida cuenta de la indiscutible vigencia, en un régimen republicano, del principio de la división de poderes.

Por otro lado, advirtieron que el cuerpo electoral que sufragó en las elecciones presidenciales del 14 de mayo de 1995 lo hizo encontrándose vigente la Constitución reformada en 1994, incluida la cláusula transitoria novena, es decir, a sabiendas de que el período 1995/1999 se contaba como segundo y último consecutivo viable constitucionalmente para quien entonces resultó electo.

Luego de recordar expresiones de la doctrina constitucional nacional, consideraron sumamente ilustrativa la opinión expuesta en su mensaje de apertura de las sesiones del H. Congreso de la Nación correspondientes al año 1948, por el entonces Presidente de la República, G.. J.D.P., que descarta que la prohibición de ser reelecto consecutivamente importe proscripción alguna.

Finalmente, por los fundamentos sustanciales precedentes, y a mayor abundamiento, expresaron que "esta acción iniciada en solitario no cuenta con la presentación ni pronunciamiento alguno de los partidos políticos (art. 38 C.N. y 2° de la ley 23.298), en el caso del Partido Justicialista y/o de ninguno de sus eventuales precandidatos, por lo cual no existe violación de los derechos políticos (art. 37 C.N.). Dicha acción deviene ‹contra legem› (art. 31 C.N.), lo que torna absolutamente inviable cualquier declaración de pretendida inaplicabilidad de la disposición transitoria novena de la Constitución Nacional".

V.D., el actor interpuso el recurso extraordinario de fs. 57/77, donde sostuvo que el fallo carece de motivación lógica, constitucional y legal.

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Adujo que los jueces omitieron considerar un argumento dirimente y esencial para la solución de la causa, como lo es el fallo dictado por la misma Cámara Nacional Electoral en autos "O.A., J.C. s/ interpone acción de amparo", del 20 de mayo de 1996, del cual surge que el incumplimiento del plazo establecido por la cláusula transitoria quince no resulta inconstitucional y, por lo tanto, que no tiene la misma jerarquía inmutable de los preceptos constitucionales permanentes.

Frente a ello, resulta arbitraria la sentencia recurrida en cuanto, a través de una deliberada omisión e ignorancia de dicho fallo, no interpreta con el mismo criterio la cláusula transitoria novena relacionada con el art. 90 de la Constitución Nacional y los demás derechos políticos y garantías permanentes alegados.

Sostuvo que las afirmaciones que contiene la sentencia alteran las constancias de la causa, porque jamás solicitó "que se declare lisa y llanamente inaplicable la referida claúsula" sino, por el contrario, que se aplique el mismo principio lógico empleado por la misma Cámara Nacional Electoral en ese fallo anterior para adecuar la claúsula transitoria decimoquinta al cumplimiento del art.

129, que es idéntica a la adecuación aquí solicitada de la cláusula transitoria novena al art. 90 de la Constitución Nacional, en lo atinente al instituto de la reelección.

Además, al omitir la existencia de este argumento esencial y dirimente para la debida solución de la causa, el sentenciante quebrantó "las reglas de la sana crítica racio

nal, en relación con los principios lógicos de razón suficiente, la regla lógica de la derivación racional, el principio lógico de la no contradicción y el principio lógico del tercero excluido", extremos que le ocasionan un agravio grave e insusceptible de reparación ulterior, ya que altera esencialmente la garantía constitucional innominada del debido proceso sustancial y adjetivo (arts. 28 y 33 C.N.), lo que deviene en violación de la garantía y del derecho a la defensa en juicio (art. 18 C.N.), ya que le impide controlar racionalmente las aparentes razones o motivaciones invocadas como sustento del fallo, y del derecho de igualdad ante la ley (art. 16 C.N.), puesto que, pese a no ser dispares las pretensiones del mismo apelante en ambos juicios, se adoptaron soluciones distintas.

Adujo que la sentencia también contiene un error esencial al afirmar que el actor interpuso una acción de inconstitucionalidad contra la cláusula transitoria novena, que resulta desvirtuado con la aclaración expresa que hizo en el escrito de expresión de agravios contra el fallo de primera instancia, cuyos términos transcribió.

También tachó de arbitraria a la sentencia por cuanto, en su último considerando, habría confundido los derechos políticos individuales garantizados por la Constitución Nacional con los de los partidos políticos, toda vez que éstos son instituciones fundamentales del sistema democrático a quienes se garantiza su organización y libre funcionamiento, la representación de las minorías y la competencia para la postulación de candidatos a cargos públicos, además del acceso a la información y difusión de sus ideas, de donde se deduce que la institución partido tiene como fun

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ción esencial y final práctica la postulación de candidatos a puestos electivos, para ocupar los respectivos cargos de autoridades de la Nación.

A su vez, esa función esencial de los partidos políticos está compuesta de dos aspectos o fases claramente definidos: 1) la necesaria postulación interna por los ciudadanos afiliados al partido político, mediante el ejercicio de sus derechos políticos individuales de libre elección y 2) la posterior, donde el partido político propone a toda la ciudadanía a su candidato electo internamente. Vale decir que, a su juicio, sin el ejercicio de ese derecho individual, garantizado a los ciudadanos por los arts. 37 y 38 de la Constitución Nacional en materia de postulación para los cargos públicos electivos, no existe posibilidad de postulación alguna, porque ésta debe ser efectivizada mediante la presentación personal del afiliado que proponga la candidatura ante las autoridades partidarias.

Empero, resulta errónea la conclusión del juzgador en cuanto adjudica con exclusividad, esa atribución, a la institución partido, como así también la afirmación según la cual, en el caso, no existe violación de los derechos consagrados por los antes aludidos arts. 37 y 38 de la Ley Fundamental.

Por lo demás, los agravios expuestos están referidos a una causa de trascendencia institucional, que excede largamente su interés particular, toda vez que se trata de la postulación para el cargo electivo de Presidente de la Nación que, por su propia naturaleza, trasciende al campo gene

ral, con repercusión institucional grave y suficiente cuando, como en el caso, mediante disposiciones ficticias o simuladas, o inspiradas en propósitos encubiertos, se pretende proscribir o impedir que la ciudadanía toda pueda elegir libremente su candidato presidencial.

VI A fs. 96/103, el a quo, por mayoría, decidió conceder el recurso deducido, al entender que, si bien no se encuentra configurada la arbitrariedad que invoca el apelante, por su intermedio se ha puesto en tela de juicio la interpretación de normas constitucionales, contrarias al derecho que en ellas funda el apelante. Ello trae el asunto a conocimiento de la Corte.

VII Pienso que el recurso extraordinario deducido es inadmisible por la ausencia de un interés concreto, extremo que, a su vez, determina la consiguiente falta de legitimación de quien pretende la intervención judicial en el sub examine.

En este sentido, es oportuno poner de relieve que, como quedó expuesto a través del relato de la causa efectuado supra capítulos IV y V, mientras el a quo, por un lado, abordó el examen de dicha falta de legitimación sólo "a mayor abundamiento" en el último considerando de su sentencia y luego de analizar el fondo del asunto, el recurrente, por el otro, controvierte esta última cuestión. Más aún, como también quedó expuesto, el recurso fue concedido precisamente por existir esta controversia.

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Sin embargo, tales extremos no pueden sustentar la apertura de la instancia, ni tampoco dejar subsistente la parte del pronunciamiento que trata, en primer lugar, el fondo del asunto pues, a mi juicio, corresponde considerar que, en realidad, dicha parte es un verdadero obiter dictum, mientras que el holding del fallo es la declaración de la falta de legitimación del accionante. No podría pensarse lo contrario sin concluir que los jueces de la Cámara Nacional Electoral habrían excedido los límites de su competencia al expedirse sobre una cuestión de índole constitucional, pese a no existir un "caso" o "causa".

Consistiendo, el obiter dictum, en "pronunciamientos, elaboraciones y razonamientos que están en el fallo, pero no son necesarios para decidir el caso" (cf. M.J. y otros "Constitución y poder político" t. I, pág.

15, E.A., 1987), los agravios del recurrente contra el mismo carecen de entidad para abrir la instancia excepcional.

En efecto, como expresó con anterioridad este Ministerio Público, si bien la jurisdicción que la Corte ejercita por la vía extraordinaria es uno de los casos posibles de la apelada que se menciona en el art. 101 de la Constitución Nacional (Fallos: 307:560), y en tanto es el Alto Tribunal el que comprueba la existencia de los requisitos exigidos para la procedencia del recurso (Fallos: 283:145), no puede ser llamado a intervenir, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, haciendo caso omiso de los errores o pretericiones en que hayan incurrido los jueces y las partes, de manera tal que éstos se tornen aptos para abrir aque

lla jurisdicción (ver dictamen del Procurador Fiscal ante la Corte en Fallos: 312:727, al que se remitió el Tribunal).

Estos argumentos, en mi opinión, dejan huérfanos de toda eficacia a los autodenominados "fundamentos sustanciales de los considerandos precedentes" de la sentencia de fs.

45/53 y opino, por lo tanto, que así debe declararlo V.E.

VIII Aclarado, entonces, que corresponde abordar, antes que nada, el punto relacionado con la falta de legitimación del amparista, creo oportuno poner de relieve que, contrariamente a lo afirmado por éste, aun con anterioridad a la reforma constitucional de 1994, la Corte ya había rechazado un agravio relacionado con la exclusividad de presentar candidaturas para los cargos públicos, conferida a los partidos políticos por la legislación vigente por ese entonces, in re "Recurso de Hecho deducido por A.J.R. en la causa Ríos, A.J. s/ oficialización candidatura Diputado Nacional - Distrito Corrientes" (precedente publicado en Fallos: 310:819).

Señaló V.E. en esa oportunidad que el reconocimiento jurídico de los partidos políticos deriva de la estructura de poder del Estado moderno, en conexión de sentido con el principio de la igualdad política, la conquista del sufragio universal, los cambios internos y externos de la representación política y su función de instrumentos de gobierno.

Agregó que, en rigor, son grupos organizados para la elección de representantes de los órganos del Estado, haciendo posible que éste sea, efectivamente, la organización políti

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ca de la Nación. Los partidos forman parte de la estructura política real. De ahí que la vida política de la sociedad contemporánea no puede concebirse sin los partidos, como fuerzas que materializan la acción política. Reflejan los intereses y las opiniones que dividen a los ciudadanos, actúan como intermediarios entre el gobierno y las fuerzas sociales; y de ellos surgen los que gobiernan, es decir, los que investidos de autoridad por la Constitución y por las leyes, desempeñan las funciones que son la razón de ser del Estado. De ahí que "sistema de partidos y sistema representativo hayan llegado a ser sinónimos" (M.D., "Esquisse d'une thèorie de la représentation politique", en L'evolution du droit public; études offertes á A.M., p. 211, París, 1956).

En consecuencia, declaró el Alto Tribunal que resulta constitucionalmente válido el ejercicio del poder reglamentario al establecer controles gubernamentales, con el objeto de garantizar la pluralidad, la acción y el sometimiento de los partidos a las exigencias básicas del ordenamiento jurídico (Fallos: 235:133), y atribuirles la exclusividad de la postulación de candidatos a los cargos públicos. IX Esa interpretación de la Corte fue expresamente consagrada por el art. 38 de la Constitución Nacional, según el texto introducido por la reforma de 1994, en cuanto dispone que "Los partidos políticos son instituciones fundamentales del sistema democrático" y que "su creación y el ejerci

cio de sus actividades son libres dentro del respeto a esta Constitución, la que garantiza...la competencia para la pos- tulación de candidatos a cargos públicos electivos...". A su vez, la Ley Orgánica de los Partidos Políticos N° 23.298, establece en su art. 2° que "Los partidos son instrumentos necesarios para la formulación y realización de la política nacional. Les incumbe, en forma exclusiva, la no- minación de candidatos para cargos públicos electivos". También corresponde señalar que, de acuerdo con el art. 35 de la mencionada ley, ubicado en el Capítulo III ("De la titularidad de los derechos y poderes partidarios"), "se garantiza a las autoridades constituidas el uso del nombre partidario, el ejercicio de las funciones de gobierno y administración del partido y, en general, el desempeño de to- das las actividades inherentes al mismo, de conformidad con esta ley, demás disposiciones legales sobre la materia y la carta orgánica del partido".

Finalmente, el art. 57 prevé que "Tendrán personería para actuar ante la Justicia federal con competencia electoral, los partidos..., sus afiliados, cuando les hayan sido desconocidos los derechos otorgados por la carta orgáni- ca y se encuentren agotadas las instancias partidarias..." (énfasis agregado).

X A esta altura, creo conveniente recordar que, según reiterada jurisprudencia de la Corte, la carencia de legitimación sustancial se configura cuando, como en el caso, alguna de las partes no es titular de la relación jurídica sustancial en que se sustenta la pretensión, con prescinden

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cia de que ésta tenga o no fundamento (conf. Fallos:

311:2725; 312:985, 2138; 317:687, 1598, 1615 y sentencia del 31 de octubre de 1995, in re C.563.XXIV, "Caja Complementaria de Previsión para la Actividad Docente c/ Tucumán, Provincia de - Poder Ejecutivo s/ cobro de pesos", entre otros pronunciamientos).

A mi modo de ver, ello es lo que acontece en el sub lite, toda vez que, de la transcripción de normas antes efectuada, se desprende que el actor no estaba legitimado para deducir este amparo, tal como fue concebido, si se tiene en cuenta que no alegó en momento alguno, ni por ende demostró, que se hayan desconocido los derechos que le otorga la Carta Orgánica del Partido Justicialista ni, mucho menos, que haya agotado las instancias partidarias previstas para la satisfacción del derecho que esgrime, extremos éstos que son los únicos cuya configuración otorga personería a los afiliados de los partidos políticos para actuar ante la justicia electoral.

Por lo demás, cabe señalar que las mencionadas normas de la ley 23.298 no fueron tachadas de inconstitucionalidad por el amparista, de tal forma que su aplicación al caso no puede ser obviada.

Y, toda vez que el derecho invocado de nominar como candidato a P. de la Nación al doctor C.S.M., es una prerrogativa que, tanto la Constitución Nacional como la ley Orgánica de los partidos Políticos, otorgan con exclusividad, en el caso, a un partido político, corresponde concluir que jamás puede aceptarse que ella repose en

cabeza del promotor de este amparo, en su carácter de presidente de una agrupación interna del Partido Justicialista.

En estas condiciones, también es aplicable aquella doctrina de la Corte, de acuerdo a cuyos términos, el hecho de no invocarse un agravio que afecte pesonalmente a quien deduce el recurso extraordinario, sino a un tercero, obsta a la procedencia de ese remedio, pues sólo el titular actual del derecho que se pretende vulnerado puede peticionar y obtener el ejercicio del control judicial de constitucionalidad de las leyes (conf. Fallos: 254:162; 271:20 y 275:432, entre muchos otros).

XI V.E. ya tuvo oportunidad de resolver una cuestión análoga, en el precedente de Fallos: 313:863, donde el señor M.E.F., "por sí y en el carácter de representante del pueblo", promovió un amparo a efectos de que se ordenara al Estado Nacional encuadrar, la forma societaria de la empresa "Aerolíneas Argentinas", como consecuencia del trámite de adjudicación entonces en curso, "dentro de los tipos vigentes tal cual reza el art. 6 de la ley 23.696".

Se dijo allí, con apoyo en doctrina que comenzó a elaborarse desde los inicios mismos del funcionamiento del Tribunal, que no confería legitimación al señor F., su invocada "representación del pueblo" sobre la base de la calidad de diputado nacional que investía, pues el ejercicio de la mencionada representación encuentra su quicio constitucional en el ámbito del Poder Legislativo, para cuya integración en una de sus cámaras fue electo, y en el terreno de las atribuciones dadas a ese poder y a sus componentes por

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la Constitución Nacional y los reglamentos del Congreso.

"Tampoco la mencionada calidad parlamentaria lo legitima, dijo la Corte, para actuar en ‹resguardo de la división de poderes› ante un eventual conflicto entre normas dictadas por el Poder Ejecutivo y leyes sancionadas por el Congreso toda vez que, con prescindencia de que este último cuerpo posea o no aquel atributo procesal, es indudable que el demandante no lo representa en juicio".

Y, sobre tal base, este Ministerio Público opinó que ello era lo que acontecía en otra causa, donde un grupo de diputados nacionales aducía que el dictado del decreto 842/97 por el Poder Ejecutivo Nacional lesionaba sus derechos a ejercer sus funciones como tales.

En efecto, se dijo que dicha afirmación se econtraba totalmente alejada de la realidad, puesto que, así como lo sostenía el presentante de autos, a los actores nunca les estuvo impedido ejercer su función como legisladores. Por el contrario, disponían de un doble curso de acción para llevarla a cabo: uno, consistente en agotar los trámites parlamentarios necesarios para convertir en ley el proyecto sobre privatización de aeropuertos aprobado por el Senado de la Nación que en ese momento se encontraba a consideración de la Cámara de Diputados que, precisamente, integraban los accionantes; y otro, sancionar una ley contraria a la ratificación del decreto 842/97, aun cuando no se había creado la Comisión Bicameral prevista por el art. 99 de la Constitución Nacional.

Por lo tanto, se concluyó que otorgar legitimación

a los actores en esa causa significaría admitir que, cada vez que su voto en el recinto no fuera suficiente para alcanzar las mayorías requeridas por las respectivas reglamentaciones para convertir un proyecto en ley -ya sea la ley de privatización de aeropuertos que abrogue cualquier posibilidad de vigencia del decreto 842/97 o, en su caso, la ley no ratificatoria de éste- pudieran obtener, por vía judicial, un derecho que va más allá que el conferido por su propio cargo de legislador, esto es, paralizar las iniciativas que, en el mismo sentido, pueda tener el Poder Ejecutivo Nacional (conf. dictamen del 5 de noviembre de 1997, in re P.V.R. 420/97 "RodríguezJ.J. de Gabinete de la Nación s/ plantea cuestión de competencia e interpone apelación extraordinaria directa en autos: ‹N., A. y otros c/ Poder Ejecutivo Nacional -decreto 842/97- medida cautelar›").

Pienso que, de admitirse la acción en el caso, análogamente se estarían ampliando los derechos que constitucional y legalmente le competen al doctor O.A., como afiliado y presidente de una agrupación interna del Partido Justicialista, para intervenir en el proceso, también interno, que habrá de culminar en la postulación, por dicho movimiento, de determinado candidato a un cargo electivo.

XII Establecido, entonces, que el interés jurídico alegado no recae sobre el peticionario, se impone concluir, en mi concepto, que el supuesto agravio fundado, por el accionante, en la violación de su propio derecho constitucional de elegir libremente, determina la improcedencia formal del recurso extraordinario, toda vez que no cuenta con la repre

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PROCURACION GENERAL DE LA NACION

sentación de su partido ni tampoco de quien -según diceestá afectado por la norma que se cuestiona.

XIII Lo hasta aquí expuesto es suficiente, desde mi punto de vista, para declarar la inadmisibilidad formal del recurso extraordinario intentado en la parte destinada a cuestionar la declarada -en ambas instancias- falta de legitimación del actor para interponer la demanda de amparo.

Buenos Aires, 19 de mayo de 1998.

N.E.B..