Sentencia de Corte Suprema de Justicia de la Nación, 19 de Abril de 1994, H. 83. XXIII

Emisor:Corte Suprema de Justicia de la Nación
  1. 83. XXIII.

    ORIGINARIO

    H.S.A. c/ Santa Cruz, Provincia de s/ inconstitucionalidad (ley prov. 2144).

    Buenos Aires, 19 de abril de 1994.

    Vistos los autos: "Harengus S.A. c/ Santa Cruz, Provincia de s/ inconstitucionalidad (ley prov. 2144)", de los que Resulta:

  2. A fs. 22/52 se presenta H.S.A. e inicia demanda contra la Provincia de Santa Cruz a fin de que se declare la inconstitucionalidad de la ley 2144.

    Señala como su principal objeto la captura de langostino, merluza, calamar y otras especies aptas para el consumo humano, en especial para su exportación, actividad que realiza dentro de los Golfos Nuevo y S.J. (de jurisdicción provincial y donde se pagan los correspondientes permisos y tributos) y en mar abierto, de jurisdicción nacional, cumpliendo con los requisitos de preservación de recursos establecidos por autoridades nacionales o provinciales.

    Dicha actividad -continúa- se encuentra regulada por un conjunto normativo integrado por las leyes 17.094, que reivindica la soberanía de la Nación sobre el mar adyacente hasta las 200 millas, la 17.500, que establece que los recursos del mar territorial argentino son propiedad del Estado Nacional y la 18.502 que define la jurisdicción que distribuye entre la Nación y las provincias.

    De estas normas -agrega- puede deducirse el siguiente régimen: el dominio exclusivo de las provincias dentro de las tres millas adyacentes a sus costas o de 12 millas entre cabos, y el dominio exclusivo de la Nación entre

    las tres millas hasta la 200; en cuanto a la jurisdicción, es exclusiva para la Nación dentro de estos últimos límites, y concurrente entre Nación y provincias en las tres millas adyacentes a la costa.

    No obstante ello, la Provincia de Santa Cruz desplegó una actividad legislativa exorbitante al dictar la ley 2144 por la cual reivindica para sí el dominio del mar territorial hasta una distancia de 200 millas marinas, contradiciendo los límites establecidos por la ley nacional 18.502.

    A raíz de esta nueva legislación, hacia comienzos de 1991 se informó a las empresas pesqueras que para renovar los permisos de pesca provinciales debían acompañar el comprobante de pago de impuestos por las capturas realizadas en las doscientas millas que la provincia reivindica como su dominio.

    Tal pretensión -sostiene la actora- configura una intromisión lesiva a los intereses y a la legislación federal, reclamando por ello la declaración de inconstitucionalidad de la ley 2144.

    II) A fs. 70/72 contesta demanda la provincia de Santa Cruz. Niega que la legislación provincial cuestionada afecte principios constitucionales y sostiene que fue dictada de acuerdo a las atribuciones que le son propias y en ejercicio de derechos que le corresponden como autoridad provincial dentro del régimen federal. Deja asimismo deducido el planteo de inconstitucionalidad de la ley nacional 20.136, base fundamental de las pretensiones de la demandante.

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    2 Harengus S.A. c/ Santa Cruz, Provincia de s/ inconstitucionalidad (ley prov. 2144).

    Manifiesta que al cesar la condición de territorio nacional, la ley 14.408 fijó los límites de la provincia, pasando a formar parte de su dominio público los mares territoriales hasta la distancia que determina la legislación especial (art. 2340, inciso 1°, del Código Civil) y recuerda que con arreglo al art. 104 de la Constitución Nacional las provincias conservan todo el poder no delegado a la Nación. A ésta sólo le fue cedido lo concerniente a la navegación, de manera que lo relativo a la pesca que tenga lugar dentro del dominio público provincial no puede ser reglamentado por la autoridad nacional salvo en lo que se vincula estrictamente con aquella actividad. Afirma que la pesca no está comprendida entre las materias que según la Constitución son de jurisdicción federal y sólo puede caer bajo el control nacional si se afecta el comercio marítimo o interprovincial.

    En razón de todo lo expuesto -concluye- la ley 20.136 que sirve de fundamento a la demanda resulta inconstitucional.

    III) A fs. 78/82 se presenta el Estado Nacional (Subsecretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca), en virtud de haber sido citado en los términos del art. 94 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación.

    Afirma que el interés de la Nación surge del hecho de estar comprometida su competencia como autoridad de la política nacional pesquera y su responsabilidad en la administración de los recursos naturales del mar argentino. Dichos

    recursos -sostiene- imponen por sus características la necesidad de fiscalizar y controlar sus ciclos reproductivos y una racional explotación a fin de evitar la depredación o el manejo inadecuado. Señala que estos propósitos pueden verse debilitados por la división de responsabilidades entre distintos niveles de gobierno, de modo que la competencia en la materia debe ser nacional, con una concepción ambiental y ecológica global. Y es precisamente el Estado Nacional -continúa- quien posee en materia pesquera los medios idóneos para ordenar una política sobre la materia que escapa a las facultades provinciales y que compromete funciones que son naturales del Estado Nacional como, por ejemplo, la facultad de celebrar tratados internacionales, regular el comercio interjurisdiccional y encarar proyectos de investigación, conservación o protección, etc.

    En razón de lo expuesto -concluye- el fundamento y origen de las atribuciones del gobierno central en materia de recursos vivos marítimos no surge sólo de su condición de titular del dominio público sino también de la distribución de poderes y facultades establecidas por la Constitución Nacional. Por todo ello requiere que en virtud del principio de supremacía de la legislación nacional se declare la inconstitucionalidad de la ley 2144 de la Provincia de Santa Cruz.

    Considerando:

    1. ) Que este juicio es de la competencia originaria de la Corte Suprema (artículos 100 y 101 de la Constitu

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    3 Harengus S.A. c/ Santa Cruz, Provincia de s/ inconstitucionalidad (ley prov. 2144). ción Nacional).

    1. ) Que la empresa actora -que expone que su objeto comercial principal es la detección, captura, procesamiento a bordo o en tierra, comercialización en todas sus formas y exportación de productos del mar, actividad esta última a la que se dedica en su casi totalidad al punto de haber alcanzado el primer rango entre los exportadores de productos pesqueros del paísinicia esta demanda como consecuencia de la pretensión de la Provincia de Santa Cruz fundada en la ley local 2144 que reivindica su jurisdicción sobre las doscientas millas marinas y por consiguiente su facultad impositiva sobre las capturas realizadas en el ámbito que atribuye a su dominio.

    2. ) Que al definir el concepto de "comercio" en el trascendente e histórico caso G., la Corte Suprema de los Estados Unidos de Norte América sostuvo que "el comercio sin duda es tráfico pero es algo más, es relación" y abrió así el camino para una interpretación dinámica -compatible y necesaria para la vivencia permanente del texto constitucional (Fallos:

      178:9)- que le acordó el contenido expansivo a un proceso de transformación económica con relaciones cada vez más complejas e interdependientes. Así se explica la doctrina que desarrolló y que recogió esta Corte en el caso registrado en Fallos: 154:104 cuando afirmó que el vocablo comercio comprende, "además del tráfico mercantil y la circulación de efectos visibles y tangibles para todo el territo

      rio de la Nación, la conducción de personas y la transmisión por telégrafo, teléfono u otro medio, de ideas, órdenes y convenios" definiendo el poder para regularlo como propio del Congreso Nacional, cuyo ejercicio le corresponde de una manera tan completa como en un país de régimen unitario. En este sentido, la jurisprudencia del Tribunal, aunque reivindicó las facultades reservadas por las provincias y la autonomía de éstas dentro del sistema político federal, afirmó que el gobierno nacional puede legislar sobre aspectos internos de las actividades provinciales susceptibles de menoscabar el comercio interprovincial y exterior (Fallos: 239:345 y sus citas).

      En ese marco conceptual corresponde estudiar si la ley 2144 y la actividad fiscal de la demandada avanzan sobre cuestiones reservadas a la autoridad nacional, como lo son las contenidas en los artículos 9°, 13, 25, 67 inc. 12, 14 y 16 de la Constitución Nacional.

    3. ) Que parece obvio señalar la importancia que asumen en el mundo contemporáneo los temas vinculados con el aprovechamiento -y protección- de los recursos naturales del mar, al punto que las definiciones jurídicas actuales de los espacios acuáticos han apuntado -como elemento de debate conceptual- más a la fijación de las zonas de explotación económica que a las históricas vinculadas con razones de seguridad, fiscales o aduaneras. Se trata, en suma, de la preservación de la riqueza marina de los estados ribereños evitando su aprovechamiento indiscriminado para prevenir, también, graves consecuencias ecológicas. Es que la pesca -al menos

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    4 Harengus S.A. c/ Santa Cruz, Provincia de s/ inconstitucionalidad (ley prov. 2144). la que asume la condición de la que realiza la actora- tiene un costado de desarrollo económico y otro de protección del recurso cuya complejidad y trascendencia exige el poder de policía federal.

    Estos conceptos se han recogido en la labor desarrollada por la comunidad jurídica internacional y en las leyes internas de la Nación. Así, por ejemplo, el mensaje que acompañó a la ley 17.094 contenía una explícita referencia al tema.

    Ese texto legal, por el que se extendió la soberanía marítima nacional hasta la distancia de doscientas millas marinas, hizo mérito de la necesidad de definir sus límites en atención a las actividades extractivas desarrolladas por naves extranjeras en ese sector, a la vez que fundamentó la decisión en la explotación de los recursos minerales, vegetales y animales, aspecto sobre el que fue todavía más explícita la ley de pesca 17.500 dictada sobre la base de ese antecedente. En efecto, la exposición de motivos explicó que este ordenamiento legal procuraba "crear los estímulos necesarios para que se estructure una industria pesquera poderosa y eficiente" siguiendo el ejemplo de otros "países latinoamericanos que en virtud de una política inteligente han logrado situarse en los primeros puestos del mercado mundial mientras que el volumen de las exportaciones argentinas de productos de la pesca, ... carece de significación". En apoyo de tales objetivos, el art. 1° dispuso que "los recursos del mar territorial argentino son propiedad del Estado Nacional",

    el que podría conceder su explotación. Años después, la ley 20.136, que sustituye algunos artículos de la anterior, reiteró el principio y la nota de elevación señaló que se procuraba "asegurar la conservación de los recursos pesqueros mediante una racional utilización" y aumentar la producción puesto que la actividad de pesca era "un recurso nacional, con interesantes perspectivas internacionales". En otro orden de ideas pero vinculado al tema en tratamiento, cabe recordar que la ley 18.502 determinó los alcances de las jurisdicciones nacional y provincial.

    En cuanto a la significación de la materia en el orden internacional cabe recordar que, aunque pendiente la decisión legislativa sobre el punto, la Argentina adhirió a la Convención de los Derechos del Mar que delimitó el área conocida como zona económica exclusiva que se extiende hasta las 200 millas marinas de las costas ribereñas y que celebró convenios pesqueros con diversos países, entre ellos Chile, Bulgaria y la ex U.R.S.S., que fueron aprobados por las leyes 23.172, 23.493 y 23.494, respectivamente.

    Tal trascendencia de la actividad pesquera se ha visto reflejada en las transformaciones operadas con la incorporación de nuevas tecnologías en materia de captura y preservación y en su gravitación en el desarrollo del comercio exterior, objetivo específicamente declarado en algunos de los textos legales citados. Por otro lado, son evidentes en la actualidad sus proyecciones sobre la economía del país y sobre el consumo popular, de manera que al igual que lo recordó el Tribunal respecto de la ganadería (Fallos: 252:

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    5 Harengus S.A. c/ Santa Cruz, Provincia de s/ inconstitucionalidad (ley prov. 2144).

    39), la pesca se encuentra relacionada de forma directa y vital con fines federales de máxima jerarquía (considerando 12 del fallo citado). Parece evidente, entonces, que encuadra sin esfuerzo en la regulación del comercio contenida en el artículo 67, inc. 12 y que su ejercicio, cuando ostenta características como las que desarrolla en su actividad H.S.A., compromete para su acabado desenvolvimiento otras facultades del Congreso de la Nación como es -por ejemplo- la regulación de la navegación marítima (arts. 9°, 26 y 67 inc. 12 de la Ley Fundamental). Por lo demás, el reconocido poder de reglar el comercio exterior concebido como medio de promover el bienestar general (art. 67 inc. 16) se vería sensiblemente afectado de reconocer validez a la legislación local contra la cual se opone otra cláusula constitucional que será estudiada más adelante.

    1. ) Que, a más de esos fundamentos, las propias características del recurso aconsejan reconocer la jurisdicción federal. Ya en 1919, J.L.S. señalaba que lo que llamaba "ganadería del mar" debía desarrollarse en tanto el hombre no trastornase las leyes naturales de evolución y se ajustara a este proceso su aprovechamiento. La fauna marina -decía- vive y se desarrolla no donde el hombre lo desea sino donde la naturaleza le proporciona el ambiente más adecuado, adaptándose al medio que es el que le ha dado sus características. "La distribución de la fauna marina económica

      o útil" -es cita textual- "se realiza de acuerdo con estos factores lógicos y escapa, por completo, a todos los criterios legales igualitarios en la determinación de extensiones y de zonas, como que la naturaleza es, por principio, completamente desigual y alternada. Las especies no viven de acuerdo con la distancia de millas geográficas del mar a la costa sino en concordancia con la geografía del suelo y la isometría del mismo" a más de otros factores que recordaba ("El mar territorial y las industrias marítimas", en Diplomacia Americana, Buenos Aires 1919, págs. 160/161). Ajustada a este criterio resulta la mención que contiene el dictamen del señor procurador cuando señala el natural impulso migratorio de los cardúmenes que no acepta, como recordaba S., "una división geográfica artificial e imaginaria del hombre".

      Parece impropio, entonces, segmentar la jurisdicción toda vez que la actividad pesquera de la actora (ver fs. 23/25), por su naturaleza y por el ámbito en que se ejerce, no tolera un limitado continente geográfico como podrían ser los límites provinciales.

    2. ) Que a la luz de todo lo expuesto resulta claro que aunque no esté expresamente previsto en la Constitución, el poder de regulación de la pesca integra el comercio en su concepción abierta y creciente y que su legislación en situaciones semejantes excede el marco local y justifica la competencia nacional porque, empleando las palabras del juez S.C.

      Black de la Corte norteamericana, se trata de uno de "los asuntos que los estados individuales, con sus limitadas jurisdicciones territoriales, no están en condiciones plenas

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    6 Harengus S.A. c/ Santa Cruz, Provincia de s/ inconstitucionalidad (ley prov. 2144). de regir" ("U.S. vs. South-Eastern Underwriters Assoc.", 322 U.S. 533, 552, en E.S.C.: "La Constitución de los Estados Unidos y su significado actual", págs. 75/76) o para decirlo en palabras del Tribunal de aquéllos para los que no bastan "los elementos aislados de cada provincia" (Fallos: 68:227).

    1. ) Que conspira igualmente contra la pretensión local, y con singular gravitación, otra prescripción constitucional que en las circunstancias particulares en que la provincia demandada se integró como tal al conjunto de la Nación no puede ser soslayada. Se trata de la contenida en el art. 67, inc.

      14, que otorga al Congreso Nacional la potestad de fijar los límites territoriales de las provincias, como la de crear otras nuevas -como aconteció con la del C. impide decisiones unilaterales como supone la ley 2144. Admitir la pretensión provincial contravendría normas nacionales dictadas en el uso de facultades vinculadas con el ejercicio de la soberanía, lo que resulta inaceptable por imperio de la cláusula de supremacía contenida en el art. 31 de la Constitución Nacional y crearía una dualidad jurisdiccional que esta Corte ha rechazado en un reciente caso (E. 91 XXII "Empresa Gutiérrez S.R.L. c/ Catamarca, Provincia de s/ daños y perjuicios", sentencia del 9 de diciembre de 1993).

    2. ) Que, por último, resulta ilustrativa la cita que contiene el dictamen del señor Procurador General con relación a un caso resuelto por la Corte norteamericana ante una situación suficientemente análoga a la aquí debatida.

      Allí se reivindicó la potestad federal cuando la actividad de los estados "puede tener cierto efecto sobre el comercio interestadual" como en el caso del "movimiento de barcos de un estado a otro en busca de pescado y su retorno a las plantas procesadoras" (punto IV del dictamen). Por lo tanto, habida cuenta de las razones expuestas para fundar la jurisdicción nacional sobre la materia, a la que se une de manera decisiva lo expresado en el considerando precedente, corresponde declarar la inconstitucionalidad de la ley local 2144.

      En cuanto a la tacha de igual naturaleza que opone la provincia contra la ley nacional 20.136, las consideraciones vertidas en el presente bastan para desestimarla.

      Por ello, se decide: Hacer lugar a la demanda y declarar la inconstitucionalidad de la ley 2144 de la Provincia de Santa Cruz. Con costas en lo que respecta a la pretensión articulada contra la demandada.

      Teniendo en cuenta la labor desarrollada en el principal y de conformidad con lo dispuesto por los arts. 6°, incs. b, c, y d; 9°, 37 y 38 de la ley 21.839, se regulan los honorarios del doctor A.A.P., por la dirección

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    7 Harengus S.A. c/ Santa Cruz, Provincia de s/ inconstitucionalidad (ley prov. 2144). letrada y representación de la actora en la suma de cien mil pesos ($ 100.000). N. y, oportunamente, archívese.JULIO S. NAZARENO - CARLOS S.

    FAYT - AUGUSTO CESAR BELLUSCIO - ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI - RICARDO LEVENE (h) - EDUARDO MOLINE O'CONNOR (por mi voto) - A.B. (según su voto).

    VO

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    8 Harengus S.A. c/ Santa Cruz, Provincia de s/ inconstitucionalidad (ley prov. 2144).

    TO DE LOS SEÑORES MINISTROS DOCTORES DON EDUARDO MOLINE O'CONNOR Y DON ANTONIO BOGGIANO Considerando:

    1. ) Que este juicio es de la competencia originaria de la Corte Suprema (artículos 100 y 101 de la Constitución Nacional).

    2. ) Que la empresa actora -que expone que su objeto comercial principal es la detección, captura, procesamiento a bordo o en tierra, comercialización en todas sus formas y exportación de productos del mar, actividad esta última a la que se dedica en su casi totalidad al punto de haber alcanzado el primer rango entre los exportadores de productos pesqueros del paísinicia esta demanda como consecuencia de la pretensión de la Provincia de Santa Cruz fundada en la ley local 2144 que reivindica su jurisdicción sobre las doscientas millas marinas y por consiguiente su facultad impositiva sobre las capturas realizadas en el ámbito que atribuye a su dominio.

    3. ) Que al definir el concepto de "comercio" en el trascendente e histórico caso G., la Corte Suprema de los Estados Unidos de Norte América sostuvo que "el comercio sin duda es tráfico pero es algo más, es relación" y abrió así el camino para una interpretación dinámica -compatible y necesaria para la vivencia permanente del texto constitucional (Fallos:

      178:9)- que le acordó el contenido expansivo a

      un proceso de transformación económica con relaciones cada vez más complejas e interdependientes. Así se explica la doctrina que desarrolló y que recogió esta Corte en el caso registrado en Fallos: 154:104 cuando afirmó que el vocablo comercio comprende, "además del tráfico mercantil y la circulación de efectos visibles y tangibles para todo el territorio de la Nación, la conducción de personas y la transmisión por telégrafo, teléfono u otro medio, de ideas, órdenes y convenios" definiendo el poder para regularlo como propio del Congreso Nacional, cuyo ejercicio le corresponde de una manera tan completa como en un país de régimen unitario. En este sentido, la jurisprudencia del Tribunal, aunque reivindicó las facultades reservadas por las provincias y la autonomía de éstas dentro del sistema político federal, afirmó que el gobierno nacional puede legislar sobre aspectos internos de las actividades provinciales susceptibles de menoscabar el comercio interprovincial y exterior (Fallos: 239:345 y sus citas).

      En ese marco conceptual corresponde estudiar si la ley 2144 y la actividad fiscal de la demandada avanzan sobre cuestiones reservadas a la autoridad nacional, como lo son las contenidas en los artículos 9°, 13, 25, 67 inc. 12, 14 y 16 de la Constitución Nacional.

    4. ) Que resulta indudable la importancia creciente de los temas vinculados con el aprovechamiento -y protecciónde los recursos naturales del mar. Los estados ribereños buscan preservar su riqueza ictícola, evitando un aprove

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    9 Harengus S.A. c/ Santa Cruz, Provincia de s/ inconstitucionalidad (ley prov. 2144). chamiento indiscriminado de los recursos, lo que tiene consecuencias tanto económicas como ecológicas, y cuya complejidad y trascendencia exige el ejercicio del poder de policía federal.

    En un primer momento la importancia de los espacios marítimos se centraba en el interés por la defensa y las comunicaciones y los estados reclamaban sobre el mar territorial la misma soberanía que sobre el territorio terrestre. Después fueron surgiendo zonas con competencias funcionales, es decir con finalidades específicas. Fue por este motivo que, ante la necesidad de armonizar el principio de la libertad de los mares con la perentoria obligación de reglamentar la explotación de los recursos a fin de impedir su depredación, nacieran figuras como el mar patrimonial, los intereses especiales y la zona económica exclusiva que extienden más allá del mar territorial la jurisdicción del estado ribereño y tienen un contenido eminentemente económico.

    Esta realidad se ve reflejada tanto en la evolución de las leyes internas sobre espacios marítimos como en la labor desarrollada por la comunidad internacional.

    1. ) Que la ley 17.094, al extender la soberanía argentina al mar adyacente al territorio hasta una distancia de doscientas millas marinas, tuvo como objetivo preservar los recursos naturales de la explotación realizada por ex

    tranjeros. Esto se hizo más explícito aún en las leyes 17.500, 18.502 y 20.136 ya que, si bien ninguna de ellas se refiere a la zona económica exclusiva, reivindican la soberanía sobre las aguas y sobre los recursos.

    La validez de esta institución se admitió -aunque sin adoptarla para todo el territorio- en el Tratado de Paz y Amistad firmado con Chile -aprobado por la ley 23.172-, en los convenios pesqueros con Bulgaria y la ex U.R.S.S. -aprobados por las leyes 23.493 y 23.494, no vigentes actualmentey en la "Declaración conjunta sobre conservación de recursos pesqueros" entre Argentina y Gran Bretaña, implementada por el decreto 2654/90.

    En la nueva ley de espacios marítimos -N° 23.968se reconoce la existencia de la zona económica exclusiva estableciendo que se extiende más allá del límite exterior del mar territorial y hasta una distancia de doscientas millas marinas a partir de las líneas de base (art. 5°). En ella la Argentina ejerce derechos de soberanía para los fines de exploración y explotación, conservación y administración de los recursos naturales, tanto vivos como no vivos, de las aguas suprayacentes al lecho del mar y el lecho y subsuelo. Y se avanza más aún en la jurisdicción del estado sobre la riqueza ictícola, estableciendo que "las normas nacionales sobre conservación de los recursos se aplicarán más allá de las doscientas millas marinas, sobre las especies de carácter migratorio o sobre aquéllas que intervienen en la cadena trófica de las especies de la zona económica exclusiva argen

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    10 Harengus S.A. c/ Santa Cruz, Provincia de s/ inconstitucionalidad (ley prov. 2144). tina" (art. 5°, último párrafo).

    1. ) Que, en el orden internacional es indudable que la evolución del derecho del mar está impulsada en gran parte por la búsqueda de los estados ribereños de normas que brinden protección a sus recursos vivos. Esto quedó plasmado en la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, que aunque no está vigente aún -ni ha sido ratificada por nuestro país, sino solamente firmada-, contiene normas de carácter obligatorio por formar parte del derecho internacional consuetudinario. La existencia de la zona económica exclusiva como una institución del derecho internacional general y la soberanía del estado ribereño sobre los recursos localizados en ella ha sido reconocida en varios pronunciamientos jurisdiccionales internacionales (confr. Corte Internacional de Justicia, D. marítima en el Golfo de Maine (Estados Unidos c/ Canadá), sentencia del 12 de octubre de 1984; Arbitraje sobre el filetaje en el Golfo de San Lorenzo (Francia c/ Canadá), sentencia arbitral del 17 de julio 1986; Arbitraje sobre la frontera marítima entre G.B. y Senegal, laudo arbitral del 31 de julio de 1989).

      En el estado actual de las relaciones internacionales, es cada vez mayor la importancia que tienen para el estado ribereño los recursos vivos a los efectos de establecer su jurisdicción. En ese sentido debe tenerse en cuenta que, en el marco de las negociaciones que se están celebran

      do en el plano internacional y que han llevado a la celebración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre las poblaciones de peces transzonales y altamente migratorios en julio de 1993, nuestro país presentó -junto con otros- un proyecto de Convención en el que se propone establecer un régimen efectivo de conservación y ordenación de esas poblaciones en alta mar, que reconozca y dé cabida al interés especial de los estados ribereños (Documento de Naciones Unidas A/CONF.164/ L.11/Rev.1).

    2. ) Que esta trascendencia de la actividad pesquera se ha visto reflejada en las transformaciones operadas con la incorporación de nuevas tecnologías en materia de captura y preservación y en su gravitación en el desarrollo del comercio exterior, objetivo específicamente declarado en algunos de los textos legales citados. Por otro lado, son evidentes en la actualidad sus proyecciones sobre la economía del país y sobre el consumo general, de manera que al igual que lo recordó el Tribunal respecto de la ganadería (Fallos:

      252:39), la pesca se encuentra relacionada de forma directa y vital con fines federales de máxima jerarquía (considerando 12 del fallo citado). Parece evidente, entonces, que encuadra sin esfuerzo en la regulación del comercio contenida en el artículo 67, inc. 12 y que su ejercicio, cuando ostenta caracterísiticas como las que desarrolla en su actividad H.S.A., compromete para su acabado desenvolvimiento otras facultades del Congreso de la Nación como es -por ejemplo- la regulación de la navegación marítima (arts. 9°, 26 y

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    11 Harengus S.A. c/ Santa Cruz, Provincia de s/ inconstitucionalidad (ley prov. 2144).

    67 inc. 12 de la Ley Fundamental). Por lo demás, el reconocido poder de reglar el comercio exterior concebido como medio de promover el bienestar general (art. 67 inc. 16) se vería sensiblemente afectado si se reconociere validez a la legislación local contra la cual se opone otra cláusula constitucional que será estudiada más adelante.

    1. ) Que, a más de esos fundamentos, las propias características del recurso aconsejan reconocer la jurisdicción federal. Ya en 1919, J.L.S. señalaba que lo que llamaba "ganadería del mar" debía desarrollarse en tanto el hombre no trastornase las leyes naturales de evolución y se ajustara a este proceso su aprovechamiento. La fauna marina -decía- vive y se desarrolla no donde el hombre lo desea sino donde la naturaleza le proporciona el ambiente más adecuado, adaptándose al medio que es el que le ha dado sus características. "La distribución de la fauna marina económica o útil" -es cita textual- "se realiza de acuerdo con estos factores lógicos y escapa, por completo, a todos los criterios legales igualitarios en la determinación de extensiones y de zonas, como que la naturaleza es, por principio, completamente desigual y alternada. Las especies no viven de acuerdo con la distancia de millas geográficas del mar a la costa sino en concordancia con la geografía del suelo y la ipsometría del mismo" a más de otros factores que recordaba ("El mar territorial y las industrias marítimas",

      en Diplomacia Americana, Buenos Aires 1919, págs. 160/ 161). Ajustada a este criterio resulta la mención que contiene el dictamen del señor procurador cuando señala el natural impulso migratorio de los cardúmenes que no acepta, como recordaba S., "una división geográfica artificial e imaginaria del hombre". Parece impropio, entonces, segmentar la jurisdicción toda vez que la actividad pesquera de la actora (ver fs. 23/25), por su naturaleza y por el ámbito en que se ejerce, no tolera un limitado continente geográfico como podrían ser los límites provinciales.

    2. ) Que a la luz de todo lo expuesto resulta claro que aunque no esté expresamente previsto en la Constitución, el poder de regulación de la pesca integra el comercio en su concepción abierta y creciente y que su legislación en situaciones semejantes excede el marco local y justifica la competencia nacional porque, empleando las palabras del juez S.C.

      Black de la Corte norteamericana, se trata de uno de "los asuntos que los estados individuales, con sus limitadas jurisdicciones territoriales, no están en condiciones plenas de regir" ("U.S. vs. South-Eastern Underwriters Assoc.", 322 U.S. 533, 552, en E.S.C.: "La Constitución de los Estados Unidos y su significado actual", págs. 75/76) o para decirlo en palabras del Tribunal de aquéllos para los que no bastan "los elementos aislados de cada provincia" (Fallos:

      68:227).

      10) Que conspira igualmente contra la pretensión local, y con singular gravitación, otra prescripción consti

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    12 Harengus S.A. c/ Santa Cruz, Provincia de s/ inconstitucionalidad (ley prov. 2144). tucional que en las circunstancias particulares en que la provincia demandada se integró como tal al conjunto de la Nación no puede ser soslayada. Se trata de la contenida en el art. 67, inc. 14, que otorga al Congreso Nacional la potestad de fijar los límites territoriales de las provincias, como la de crear otras nuevas -como aconteció con la del Chubut- que impide decisiones unilaterales como supone la ley 2144. Admitir la pretensión provincial contravendría normas nacionales dictadas en el uso de facultades vinculadas con el ejercicio de la soberanía, lo que resulta inaceptable por imperio de la cláusula de supremacía contenida en el art. 31 de la Constitución Nacional y crearía una dualidad jurisdiccional que esta Corte ha rechazado en un reciente caso (E. 91 XXII "Empresa Gutiérrez S.R.L. c/ Catamarca, Provincia de s/ daños y perjuicios", sentencia del 9 de diciembre de 1993).

    11) Que, por último, resulta ilustrativa la cita que contiene el dictamen del señor Procurador General con relación a un caso resuelto por la Corte norteamericana ante una situación suficientemente análoga a la aquí debatida. Allí se reivindicó la potestad federal cuando la actividad de los estados "puede tener cierto efecto sobre el comercio interestadual" como en el caso del "movimiento de barcos de un estado a otro en busca de pescado y su retorno a las plantas procesadoras" (punto IV del dictamen). Por lo tanto, ha

    bida cuenta de las razones expuestas para fundar la jurisdicción nacional sobre la materia, a la que se une de manera decisiva lo expresado en el considerando precedente, corresponde declarar la inconstitucionalidad de la ley local 2144. En cuanto a la tacha de igual naturaleza que opone la provincia contra la ley nacional 20.136, las consideraciones vertidas en el presente bastan para desestimarla.

    Por ello, se decide: Hacer lugar a la demanda y declarar la inconstitucionalidad de la ley 2144 de la Provincia de Santa Cruz. Con costas en lo que respecta a la pretensión articulada contra la demandada. N. y, oportunamente, archívese.EDUARDO MOLINE O'CONNOR - ANTONIO BOGGIANO.