Procuración General de la Nación en la sentencia de Corte Suprema de Justicia, 28 de Marzo de 2008, C. 1404. XLIII
| Fecha | 28 Marzo 2008 |
E., C. s/ su denuncia S.C.C.. 1404, L. XLIII.- Procuración General de la Nación S u p r e m a C o r t e :
Entre el Juzgado Federal en lo Criminal y Correccional de Tres de Febrero y el Juzgado de Garantías N1 5 del Departamento Judicial de San Martín, ambos de la provincia de Buenos Aires, se suscitó la presente contienda negativa de competencia en la causa instruida por infracción a la ley 24.051.
Reconoce como antecedente la denuncia formulada por C.A.E., General de División del Comando de Educación y Doctrina del Ejército Argentino, dando cuenta del hallazgo de residuos patogénicos, sin tratamiento, a la vera de la ruta provincial 202, frente a la guarnición militar Campo de Mayo.
El magistrado federal, siguiendo el criterio del representante de este Ministerio Público, declaró su incompetencia por considerar que de las constancias acompañadas no se advierte que los perjuicios que pudieren derivar de esos desechos tengan la virtualidad de extenderse más allá de la zona en la que se encuentran emplazados y, mucho menos, de los límites de la provincia (fs. 10).
A su turno, el juez local, a diferencia de lo propiciado por el fiscal (fs. 17), rechazó el conocimiento de la causa con fundamento en que, a su modo de ver, no puede descartarse que los residuos hallados pudieren haber sido transportados desde otras jurisdicciones, ya que próximo al lugar donde fueron hallados, se encuentran numerosos rellenos sanitarios, donde vuelcan residuos provenientes de otros territorios, entre los que se encuentra Capital Federal. Y, al margen de considerar prematuro el planteo de incompetencia, resalta el magistrado, que el artículo 58 de la ley 24.051 reza: "Será competente para conocer de las acciones penales que deriven de
la presente ley la Justicia Federal" (fs. 18/23).
Además valoró los antecedentes jurisprudenciales del Tribunal publicados en Fallos 323: 164 y 326: 1642 en los que se sentó como criterio dirimente de la competencia -en su opinión, más allá de los términos del artículo 58 de la ley-, el principio de "interjurisdiccionalidad", el cual, trasciende la esfera penal en la medida que constituye un elemento descriptivo ajeno al tipo penal contemplado por dicha norma y sólo regula el marco de aplicación en materia civil y administrativa.
P., además, que la referida interjurisdiccionalidad -en el marco civil- acarrearía la posibilidad de que un estado provincial o la ciudad autónoma de Buenos Aires pudieren resultar parte en los procesos judiciales y de ese modo suscitar la competencia originaria de la Corte, y que un tribunal inferior al que se le asigna competencia penal por un caso de contaminación "interjurisdiccional" podría fijar hechos en relación a los cuales V.E. deberá pronunciarse.
Por último, consideró que la cuestión aquí debatida debe ser resuelta sin introducir elementos que no se encuentran incorporados al texto de la ley, retornándose a la primera interpretación de la Corte.
Devueltas las actuaciones al tribunal de origen, su titular, mantuvo el criterio inhibitorio y, en esta oportunidad, sostuvo que V.E. en Fallos: 329: 2469 sostuvo que "la determinación de la naturaleza federal del pleito, es decir la comprobación del carácter interjurisdiccional del daño denunciado debe ser realizada con particular estrictez de acuerdo con la indiscutible excepcionalidad del fuero federal, de manera que no verificándose causal específica que lo haga surgir, el conocimiento del proceso corresponde a la justicia local" (fs. 25/27).
Así quedó trabada la contienda.
E., C. s/ su denuncia S.C.C.. 1404, L. XLIII.- Procuración General de la Nación Previamente, a modo introductorio y a fin de lograr una mayor percepción de la cuestión jurisdiccional aquí debatida, efectuaré un somero análisis de la jurisprudencia del Tribunal en la materia.
Originariamente, después de la sanción de la ley 24.051, la Corte sostuvo que las disposiciones contenidas en el capítulo IX de dicha norma, que regulan el régimen penal aplicable, no se integraban típicamente con las disposiciones del artículo 1°, las cuales solo delimitaban las disposiciones de índole administrativo correspondientes a la autoridad de aplicación nacional, frente a las correspondientes provincias y municipios (Fallos: 317: 1332).
Dicha aclaración se debió a las dudas generadas en torno a los alcances del artículo 1°, que determina taxativamente los supuestos de aplicación de la ley ambiental.
Sin perjuicio de esta salvedad, y a mi modo de ver, la Corte mantuvo, en principio, un criterio amplio, considerando que la justicia federal es quien debe investigar en todos los procesos iniciados por la posible contaminación del ambiente causada por desechos tóxicos. Ello con la finalidad previa de determinar si dicha conducta estaría incluida en las previsiones de la ley 24.051.
Tal criterio fue expuesto en Fallos: 316: 2374; 317:
496 y 499; 318: 244; 319: 2383 y en la Competencia N° 239, L.
XXXIV, in re "Uniquin S.A. s/ incendio", resuelta el 11 de junio de 1998, entre otros.
Posteriormente la Corte también señaló que era fundamental para establecer la competencia federal, determinar si el residuo tóxico de que se trate se encuentra incluido en algunas de las categorías del anexo 1° de la ley 24.051 y así poder ser considerado "residuo peligroso" en los términos del
artículo 2° de dicha norma (Fallos: 323: 4092 y Competencias N° 1085, L. XXXII, in re "Chagaray, J.A. s/ denuncia", resuelta el 27 de febrero de 1997 y N° 293, L. XXXIII, in re "P., J.C. s/ denuncia atentado a la salud pública", resuelta el 12 de agosto de ese año, entre otros).
Con motivo del dictado de la ley 11.720 de Residuos Especiales, en la provincia de Buenos Aires, primera circunscripción que se acogió a la invitación efectuada por el legislador nacional en la ley 24.051 -en la que quedó plasmada la intención de respetar las autonomías provinciales- observamos que algunos magistrados federales, estimaron que debían declinar su competencia respecto de los hechos en los que se investigaba el volcado de residuos tóxicos sin haberse comprobado una afectación interjurisdiccional en los términos del artículo 1° de la ley nacional, puesto que la cuestión debía ser analizada a la luz de las disposiciones de la ley 11.720.
Tal planteo tuvo acogida favorable por parte del Tribunal. Así en el caso "L.B." (Fallos: 323:
163), se estableció que si de los hechos que constituyen materia de investigación no surge que los desechos tóxicos pudieren afectar al ambiente o las personas fuera de los límites de la provincia en que son generados (la de Buenos Aires, en este caso), o bien que se encontrare comprendido en alguno de los supuestos del artículo 1° de la ley de Residuos Peligrosos, deberán conocer, en atención al carácter local de la afectación, los jueces provinciales.
No puedo soslayar, en este sentido, que ya en Fallos: 318: 1369, en el caso "Zamora", la Corte había considerado competente a la justicia federal para investigar la presunta comisión de delitos de contaminación del medio ambiente provocados por fábricas ubicadas en el Partido de Avellaneda
Esteves, C. s/ su denuncia S.C.C.. 1404, L. XLIII.- Procuración General de la Nación que arrojaban sus desechos industriales en el Riachuelo, pues el arrastre de aquéllos, en el curso de sus aguas, afecta distintas jurisdicciones -Capital Federal, Provincia de Buenos Aires y República Oriental del Uruguay- lo que determina la aplicación de la ley 24.051, que surte, en virtud de su artículo 58, la competencia federal.
En adelante, el principio de "interjurisdiccionalidad", es decir la posibilidad de que los residuos peligrosos desechados pudieren afectar o no otras jurisdicciones, fue determinante para la definición de la competencia en favor de la justicia federal (Fallos: 324: 449; 326: 1598 y 1642; 327:
212; 328: 1993, 3500 y 4034) o local (Fallos: 326: 915, 1649; 327: 4336).
Por último, debo destacar que V.E., reafirmó este criterio en los casos "Costa" y "Vintage Oil Argentina" (Fallos: 325: 269 y 326: 4996, respectivamente). En ambos no se había verificado ninguno de los supuestos del artículo 1° para la aplicación de la ley 24.051: en el primero, se trataba de residuos domiciliarios volcados a la red cloacal y en el segundo, del derrame u ocultamiento de residuos provenientes de la industria petrolera.
A la luz de la jurisprudencia del Tribunal, estimo conveniente efectuar un breve análisis de algunas de las disposiciones de la ley 24.051, recordando que es función propia de la interpretación judicial la integración armónica de los preceptos legales de modo de superar la antinomia literal que sus textos puedan presentar (Fallos: 243: 46 y 263: 227).
La Ley de Residuos Peligrosos es clara en cuanto a que no incluye dentro de su órbita de aplicación a aquellos residuos que estén generados o ubicados en territorio de una provincia, salvo que estuvieren destinados a ser transportados fuera de ella, o cuando, a criterio de la autoridad de
aplicación, dichos residuos pudieren afectar a las personas o el ambiente más allá de la frontera de la provincia en que se hubiesen generado, o cuando las medidas higiénicas o de seguridad que a su respecto fuere conveniente disponer, tuvieren una repercusión económica sensible tal, que tornare aconsejable uniformarlas en todo el territorio de la Nación.
Es decir que en ese contexto normativo los residuos generados o ubicados en territorio de una provincia, que se excluyan de esas salvedades, no estarían contemplados por las disposiciones de la ley 24.051, en cuanto a su régimen administrativo, contravencional y de juzgamiento de delitos.
Como ya se dijo, la Corte ha sostenido que el contenido del artículo 11 de la ley 24.051 no integra típicamente las disposiciones penales contenidas por los artículos 55 y siguientes de la ley, ya que sólo tiende a deslindar la competencia en el marco de aplicación administrativo. También la doctrina es concordante en afirmar que la ley de Residuos Peligrosos es una ley de naturaleza compleja (administrativa, contravencional, civil y penal) dictada por el Congreso de la Nación en cumplimiento de las facultades estatuidas por el artículo 75, inciso 30, de la Constitución Nacional, y que en los dos primeros regímenes se trata de normas de derecho federal que solo se aplican en cuanto se den los presupuestos que delimitan su alcance territorial, mientras que en materia civil y penal están conformados por normas de derecho común, que son de aplicación en todo el territorio y que originan tanto competencia local como federal, indistintamente y según los principios del caso.
En síntesis, la ley 24.051 establece normas de carácter administrativo, contravencional (artículos 49 al 54), penal (artículos 55 al 57) y de competencia criminal (artículo 58), y a cada sistema se le debe aplicar el régimen que le es
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Así, no caben dudas que el ordenamiento administrativo está sujeto a los principios de interjurisdiccionalidad y repercusión económica contenidos en el artículo 1 de la ley; y lo mismo puede predicarse del contravencional, pues va de suyo que sin estas afectaciones la Nación no tiene atribuciones legislativas sobre este tipo de infracciones.
En cambio, el régimen penal no estaría condicionado por estos principios, según ya lo sostuvo V.E., en tanto las circunstancias de ubicación, tránsito, afectación interprovincial o trascendencia económica, no limitan los tipos penales creados por esta ley, que están redactados en un nivel superior de abstracción. En este sentido, no debe perderse de vista que no hay que confundir las cuestiones de jurisdicción federal con la facultad del Congreso de la Nación de legislar sobre el derecho común (artículo 75, inciso 12, de la Constitución Nacional).
Por último, y yendo a nuestro objeto específico, debemos interpretar que cuando el artículo 58 dice que la justicia federal "será competente para conocer de las acciones penales que deriven de la presente ley", se está remitiendo al artículo 11 que establece las condiciones de aplicación de "la presente ley".
Una cosa son los delitos establecidos en este capítulo, y otra las acciones penales que resulten de estos delitos cuando se cometieren de manera que afectaren la jurisdicción nacional o interprovincial, o intereses económicos trascendentes. En otras palabras, sólo una porción de la estructura punitiva es compatible con la competencia de excepción, según se deduce del juego armónico de las normas citadas y de los principios constitucionales que la establecen.
Por lo demás, este criterio surge del debate parla-
mentario, en donde las pautas que se señalaron para establecer la competencia federal, son las mismas que venimos analizando:
esto es la interjurisdiccionalidad y la afectación de intereses nacionales. Así, el Senador Vaca, sostuvo: "...otro elemento interesante que considero ha modificado este Senado es el que se refiere a la competencia, fijándose ahora la federal. Es por todos sabido que la contaminación no admite fronteras interjurisdiccionales; las aguas contaminadas en Santa Fe no dejan de estarlo cuando ingresan a la provincia de Buenos Aires; y cualquier otro podría ser el ejemplo. También fundamenta esta modificación la necesidad de transportar los residuos de una jurisdicción a otra. Finalmente, se tuvo en cuenta que el tratamiento distinto entre distintas jurisdicciones podría facilitar la utilización de una inadecuada penalización de la generación de residuos como un elemento de competencia desleal, esto es lo que en definitiva motivó la necesidad de plantear la competencia federal en esta materia" (Pág. 41/42 del debate parlamentario de la ley 24.051, La Ley, Antecedentes Parlamentarios, tomo 1996, B-1860).
Como puede apreciarse, la competencia federal, en lo que aquí interesa, esta determinada por la afectación interjurisdiccional.
Resulta de tal forma atinada -y volviendo a lo sentado por el Tribunal- la cita efectuada por el magistrado declinante de Fallos: 329: 2469: "la determinación de la naturaleza federal del pleito -in re la determinación del carácter interjurisdiccional del daño denunciado- debe ser realizada con particular estrictez de acuerdo con la indiscutible excepcionalidad del fuero federal, de manera que no verificándose causal específica que lo haga surgir, el conocimiento del proceso corresponde a la justicia local".
Cabe agregar, en tal sentido, que V.E. en oportuni-
Esteves, C. s/ su denuncia S.C.C.. 1404, L. XLIII.- Procuración General de la Nación dad de resolver una cuestión en la que se peticionaba, como en el caso anterior, la competencia originaria de la Corte, sostuvo que no se dan los requisitos que habilitan la instancia prevista en el artículo 117 de la Constitución Nacional si, según se desprende de los términos de la medida precautoria solicitada, no se halla en juego el transporte interjurisdiccional de los residuos peligrosos, sino los recaudos que exige la Provincia para poder efectuarlo, lo cual hace al ejercicio de poder de policía ambiental, materia que se halla vinculada al derecho público local (Fallos: 323: 3859).
Y es que el respeto del sistema federal y de las autonomías provinciales exige que se reserve a los jueces locales, el conocimiento y decisión de las causas que versan, en lo sustancial, sobre aspectos propios de la jurisdicción provincial, sin perjuicio de que las cuestiones federales que puedan suscitar esos pleitos sean susceptibles de adecuada tutela por la vía del recurso extraordinario previsto en el artículo 14 de la ley 48 (Fallos: 180: 87; 255: 256; 258: 116; 259: 343; 283: 429; 311: 1470, 1597, 1791; 312: 65,450, 606, 622, 943, 1297).
Finalmente, y en consonancia con lo expuesto por el magistrado federal, estimo conveniente recordar que la jurisdicción de los jueces federales en las provincias es excepcional y está limitada a los casos previstos en la ley (Fallos: 319: 218; 319: 308; 326: 4530 y 327: 3515 entre muchos otros); lo contrario significaría convertir a dicho fuero en un agente residual de delitos ajenos a su competencia material.
Por lo expuesto, y toda vez que en autos no se habrían comprobado los extremos que suscitan la intervención del fuero de excepción, conforme la jurisprudencia citada y los principios aquí desarrollados, ya que no existen elementos que
permitan afirmar que los residuos hallados en la vía pública pudieren afectar a las personas o al ambiente más allá de los límites de la provincia de Buenos Aires, o bien que hubieren sido trasportados desde otra jurisdicción, opino que corresponde atribuir competencia para continuar con el trámite de las actuaciones a la justicia provincial.
Buenos Aires, 28 de marzo del año 2008.-LUIS S.G.W.
