Procuración General de la Nación en la sentencia de Corte Suprema de Justicia, 29 de Marzo de 2006, G. 1400. XL

• Emisor: Procuración General de la Nación

G. 1400. XL.

RECURSO DE HECHO

G., R.A. y otros c/ Estado Nacional y otros.

S u p r e m a C o r t e:

- I - A fs. 296/299 de los autos principales (a los que corresponderán las siguientes citas), la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal -Sala II-, al confirmar lo decidido en la instancia anterior (fs.

272/274), hizo lugar a la acción de amparo deducida por R.A.G. y otros agentes de la AFIP-DGI contra el Estado Nacional, con el fin de obtener que se declare la inconstitucionalidad del decreto 1390/01, del Poder Ejecutivo Nacional, en cuanto dispone extender la representación del Fisco prevista en la ley 11.683 (t.o. 1998) a letrados contratados sin relación de dependencia.

En primer lugar, sus integrantes estimaron que los actores tenían legitimación activa para ocurrir ante la Justicia en defensa de sus derechos e intereses, porque el decreto 1390/01, al privatizar la representación del Estado en los procesos de ejecuciones fiscales, importa una modificación perjudicial en la distribución de sus honorarios judiciales y porque habían esgrimido como fundamentos de su pretensión la "indelegabilidad de la función recaudatoria del Estado" y "la no convalidación de una norma reglamentaria que altere la política legislativa".

Sobre el fondo de la cuestión, entendieron que el Poder Ejecutivo, mediante el decreto 1390/01, al ampliar la representación del Estado a los letrados contratados sin relación de dependencia, les otorgó el carácter de funcionarios públicos, circunstancia que no se compadece con el espíritu de la ley que reglamenta, la cual había reservado la representación fiscal para que fuera ejercida sólo por los empleados procuradores o agentes fiscales de la AFIP.

Manifestaron que si bien otra interpretación del art. 96 de la ley 11.683 no impediría que abogados no integrantes de la planta permanente pudieran patrocinar a los agentes fiscales, lo cierto es que ninguna duda cabe respecto de quienes deben ser los representantes judiciales de la AFIP.

Además, sostuvieron que el art. 66 de la ley 24.946 sólo faculta a que la representación del Estado en juicio pueda ser ejercida por abogados contratados cuando situaciones excepcionales o casos especiales lo hicieran necesario, en cuyo supuesto tal atribución, como lo prescribe la primera parte de la norma, sólo podría ser autorizada por ley en sentido formal.

En consecuencia -concluyeron-, el decreto 1390/01 desconoce los lineamientos del art. 99, inc. 21) de la Constitución Nacional, pues evidencia un exceso reglamentario al avanzar el Poder Ejecutivo más allá de lo facultado por esa cláusula constitucional.

- II - Disconforme, el Fisco Nacional interpuso el recurso extraordinario de fs. 302/312, que, denegado por el a quo a fs. 316, da origen a la presente queja.

En sustancial síntesis, cuestiona la sentencia porque le concedió legitimación a los actores para impugnar el decreto 1390/01, defiende la validez constitucional de este acto y, por último, afirma que la vía utilizada (el amparo) es improcedente.

Respecto al primero de los temas aludidos, señala que la cámara, sobre la base de hechos no alegados ni probados por los actores, les otorgó legitimación para accionar por la "circunstancia" de que la posibilidad de contratar abogados externos sin relación de dependencia "...importaría una

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G., R.A. y otros c/ Estado Nacional y otros. modificación perjudicial en la distribución de los honorarios judiciales".

Éstos son empleados estatales sujetos a una convención colectiva de trabajo y a las obligaciones que surgen de las normas especiales dictadas en su consecuencia.

En tal sentido, el Estado Nacional y la DGI, en particular, gozan de prerrogativas discrecionales en materia de organización y dirección tanto del organismo como de sus factores de producción. Desde esta perspectiva, señala que si el ejercicio del poder discrecional del Estado como empleador irrogara algún perjuicio a sus dependientes, éstos carecerían de legitimación para impugnar judicialmente tal decisión, pues su agravio estaría limitado a pretender el pago de las indemnizaciones tarifadas.

Con relación al fondo del asunto (segundo punto), explica que las modificaciones introducidas por ley 25.239 a los arts. 92, 96 y 97 de la ley 11.683 produjeron un vacío legal en cuanto al perfil del procurador o agente fiscal, que se intentó subsanar con el decreto 290/00, cuyo art. 71 introdujo uno nuevo a continuación del art.

62 del decreto 1397/79. No obstante, dicha norma resultó insuficiente, pues omitió contemplar la nueva realidad jurídica que había nacido a partir de las modificaciones introducidas por las leyes 24.946 y 25.239 en torno a la representación en otros procesos en que la AFIP fuera parte, además de los de carácter ejecutivo, tributario y previsional.

Expresa que esas circunstancias, sumadas a los cuestionamientos judiciales contra el decreto 290/00, determinaron que el Poder Ejecutivo, en uso de sus facultades constitucionales, dictara el decreto 1390/01 como un nuevo reglamento ejecutivo.

Por último, contrariamente a lo resuelto por la cámara, sostiene que el amparo es improcedente para debatir el

tema de autos, porque la norma impugnada no reviste arbitrariedad o ilegalidad manifiesta y, en el caso, resulta necesario otorgarle mayor amplitud de debate y prueba para que el demandado pueda ejercer su derecho de defensa.

- III - A mi modo de ver, la apelación extraordinaria es formalmente admisible, toda vez que en el sub lite el superior tribunal de la causa ha declarado la invalidez constitucional del decreto 1390/01, de naturaleza federal (art. 14, inc. 31 de la ley 48).

- IV - Sentado lo anterior, pienso que las quejas del apelante en torno a la decisión de la cámara de otorgarles legitimación a los actores para intervenir en autos no pueden ser atendidas, porque, además de ser una reiteración de las que expuso en las instancias anteriores, éstas fueron desestimadas con argumentos que aquél no rebate adecuadamente en su escrito de apelación extraordinaria.

En efecto, el a quo, para rechazar los agravios de la AFIP contra la sentencia de primera instancia, ponderó que los cobradores fiscales estaban legitimados para impugnar un decreto del Poder Ejecutivo Nacional que -en su criteriorepercute en sus salarios, sin que se advierta arbitrariedad en esta conclusión ni un juicio desprovisto de fundamentos, a la luz de la evaluación de los antecedentes fácticos y del alcance de las pretensiones de las partes que realizaron los jueces de la causa, aspectos cuya resolución es propia de estos magistrados, como es bien conocido.

Máxime cuando, tal como se indicó, el apelante se limita a repetir argumentos que ya fueron desechados, sin

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G., R.A. y otros c/ Estado Nacional y otros. ensayar nuevas críticas que controviertan la posición de la cámara sobre el punto.

- V - En cambio, considero que distinta suerte debe correr el agravio dirigido a cuestionar la decisión de la cámara de declarar procedente la vía utilizada para objetar la validez del decreto 1390/01.

Al respecto, cabe recordar que la Corte ha declarado, reiteradamente, que la acción de amparo constituye un remedio de excepción y es inadmisible cuando no media arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, así como cuando la determinación de la eventual invalidez del acto requiere amplitud de debate y de prueba. Dichos extremos, cuya demostración es decisiva para su procedencia, V.E. los ha calificado de imprescindibles (doctrina de Fallos: 319:2955 -con sus citas-; 321:1252 y 323:1825, entre otros).

Por eso, la existencia de una vía legal adecuada para la protección de los derechos que se dicen lesionados excluye, en principio, la admisibilidad del amparo, pues este medio no altera el juego de las instituciones vigentes (Fallos: 303:419 y 422), regla que ha sustentado la Corte cuando las circunstancias comprobadas en la causa evidencian que no aparece nítida una lesión cierta o ineludible causada con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, o el asunto versa sobre una materia opinable que exige una mayor amplitud de debate o de prueba para la determinación de la eventual invalidez del acto (doctrina de Fallos: 303:422).

En este mismo orden de ideas, el Tribunal ha señalado, al delimitar la acción prevista en la ley 16.986, que si bien ella no es excluyente de las cuestiones que requieren trámites probatorios, descarta a aquellas que son complejas o de difícil acreditación y que, por lo tanto, exigen un aporte

mayor de elementos de juicio que no pueden producirse en el breve trámite previsto en la reglamentación legal (Fallos:

307:178).

La doctrina sobre el alcance y el carácter de esta vía excepcional no ha sido alterada por la reforma constitucional de 1994, al incluirla en el art. 43, pues cuando éste dispone que "toda persona puede interponer acción expedita y rápida de amparo, siempre que no exista otro remedio judicial más idóneo", mantiene el criterio de excluir dicha vía en los casos que por sus circunstancias requieran mayor debate y prueba y, por tanto, sin que se configure la "arbitrariedad o ilegalidad manifiesta" en la afectación de los derechos y garantías constitucionales, requisitos cuya demostración, como se dijo, es imprescindible para la procedencia de esa acción (Fallos: 306:788; 319:2955 y 323:1825, entre otros).

Por otra parte, desde antiguo la Corte ha sostenido que la declaración de inconstitucionalidad de un precepto de jerarquía legal constituye la más delicada de las funciones susceptibles de encomendarse a un tribunal de justicia y configura un acto de suma gravedad que debe ser considerado como ultima ratio del orden jurídico (Fallos: 324:920, entre muchos otros); por lo que no cabe formularla sino cuando un acabado examen del precepto conduce a la convicción cierta de que su aplicación conculca el derecho o la garantía constitucional invocados (Fallos: 321:441), principio que debe aplicarse con criterio estricto cuando la inconstitucionalidad se plantea por la vía excepcional de la acción de amparo y la arbitrariedad e ilegalidad invocada requiere de actividad probatoria significativa, precisamente por no ser manifiesta.

Pues bien, sobre la base de tales pautas interpretativas, según mi criterio, asiste razón a la recurrente cuando afirma que la vía utilizada por los actores para cues-

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G., R.A. y otros c/ Estado Nacional y otros. tionar el decreto 1390/01 es improcedente, porque no demostraron que aquél adolezca de arbitrariedad e ilegalidad manifiesta.

Con relación a lo expuesto, es preciso advertir que el mencionado decreto es reglamentario de la ley 11.683 y participa de la categoría de los reglamentos de ejecución, sobre los que V.E. ha señalado que no vulneran el principio establecido en el art. 99, inc. 21) de la Constitución Nacional, los que se expiden para la mejor ejecución de las leyes, cuando la norma de grado inferior mantenga inalterables los fines y el sentido con que la ley haya sido sancionada (Fallos: 318:1707), así como que la potestad reglamentaria habilita para establecer condiciones o requisitos, limitaciones o distinciones que, aun cuando no hayan sido contemplados por el legislador de una manera expresa, cuando se ajustan al espíritu de la norma reglamentada o sirven, razonablemente, a la finalidad esencial que ella persigue, son parte integrante de la ley reglamentada y tienen la misma validez y eficacia que ésta (Fallos: 325:645).

A la luz de la doctrina del Tribunal, el segundo párrafo del art. 11 del decreto 1390/01, en cuanto aclara que la expresión "procuradores o agentes fiscales" engloba a todos los agentes de planta permanente o transitoria y a los letrados contratados sin relación de dependencia como servicio de asistencia del Cuerpo de Abogados del Estado, a los cuales se les delegue o encomiende, por acto expreso del Administrador Federal, la representación judicial del organismo -cuya inconstitucionalidad declaró el a quo-, en principio, no se presenta como manifiestamente ilegítimo o totalmente desprovisto de sustento normativo, al menos con el grado de visibilidad que requiere la acción de amparo para admitir su cuestionamiento por esta vía.

En efecto -y sin que esto signifique adelantar una opinión sobre el fondo del asunto, que por lo que llevo dicho no puede ser analizado en esta causa-, la aclaración que introduce ese precepto normativo, adoptada por el órgano ejecutivo, no aparece en contradicción evidente y palmaria con la finalidad recaudatoria de la ley que reglamenta. Máxime cuando también constituye una medida de organización administrativa y de distribución del trabajo, es decir, incursiona en ámbitos propios del poder administrador.

En tales condiciones, considero que corresponde revocar la sentencia apelada y desestimar el amparo, sin que resulte necesario examinar los restantes agravios de la apelante, ya que deviene inoficioso frente a la solución que se propone ni, por ende, la validez constitucional del decreto 1390/01.

- VI - Por lo tanto, estimo que, por las razones aquí asentadas, cabe dejar sin efecto la sentencia de fs. 296/299 en cuanto fue materia de recurso extraordinario.

Buenos Aires, 29 de marzo de 2006.- R.O.B.