Procuración General de la Nación en la sentencia de Corte Suprema de Justicia, 6 de Noviembre de 2003, E. 206. XXXVII

• Emisor: Procuración General de la Nación

ENTRE RIOS PCIA. DE C/ ESTADO NACIONAL (JO) S.C. E.206, L.XXXVII.- Procuración General de la Nación S u p r e m a C o r t e :

- I - A fs. 2/4, la Provincia de Entre Ríos promovió demanda contra el Estado Nacional, a fin de obtener la declaración de inconstitucionalidad de la ley 25.232.

Explicó que el art. 27 del decreto ley 6582/58 (texto según ley 22.977) establece la posibilidad de eximición de responsabilidad civil para el titular dominial de un automotor, cuando denuncie -ante el Registro Nacional de la Propiedad Automotor- su tradición, con el propósito de transmitir el dominio.

La ley 25.232 añadió un párrafo al citado precepto, con el texto siguiente: "Además los registros seccionales del lugar de radicación del vehículo notificarán a las distintas reparticiones oficiales provinciales y/o municipales la denuncia de la tradición del automotor, a fin de que procedan a la sustitución del sujeto obligado al tributo (patente, impuestos, multas, etcétera) desde la fecha de la denuncia, desligando a partir de la misma al titular trasmitente".

Esta disposición, en cuanto obliga a liberar del tributo al titular del dominio a partir de la fecha de la denuncia de venta, constituye -en su criterio- una intromisión del legislador federal en una cuestión de exclusiva competencia de las provincias, como lo es la regulación de los gravámenes cuya implementación se han reservado.

Afirmó que el Congreso, en uso de las atribuciones del art. 75, inc. 12, de la Constitución Nacional, válidamente podría hacer perder la condición de titular dominial al denunciante, en cuyo caso las provincias no hubieran podido cobrar el tributo a partir de ese momento. Pero, si el trans-

mitente continúa como titular dominial del vehículo, la Nación no puede restringir la percepción de los gravámenes locales devengados por tal carácter sin inmiscuirse en una facultad provincial exclusiva.

- II - De conformidad con el dictamen de este Ministerio Público de fs. 7, V.E. declaró que la causa corresponde a su competencia originaria y ordenó el traslado de la demanda (fs.

8).

- III - A fs. 14/22, el Estado Nacional contestó y solicitó el rechazo de la acción.

En primer lugar, negó que la ley 25.232 modifique la gabela local en sus aspectos esenciales, pues sólo delimita quien será el sujeto pasivo de la obligación tributaria una vez radicada la denuncia de venta ante el Registro de la Propiedad Automotor correspondiente.

Destacó que el C.F. provincial tipifica, como contribuyentes del impuesto a los automotores, tanto a los propietarios como a los poseedores a título de dueño (art.

234, cap. II, título V, t.o. por decreto 2093/00). Sobre la base de esta disposición, afirmó que el poder tributario local permanece intacto aún después de la reforma, pues todavía puede exigir el pago a los segundos, limitándose la ley impugnada a vedarlo sólo respecto de los primeros, que efectivizaron sus denuncias de venta.

En tales condiciones, consideró que no existe perjuicio o daño actual, concreto y particularizado, para la actora -requisito de admisibilidad de la acción intentada- por lo cual solicitó su rechazo.

ENTRE RIOS PCIA. DE C/ ESTADO NACIONAL (JO) S.C. E.206, L.XXXVII.- Procuración General de la Nación Ratifica tal aserto, desde su óptica, el hecho que la Provincia pueda secuestrar el automotor una vez vencido el plazo para que el adquirente registre la transferencia (art.

27 del decreto ley 6558/58), obligando, de tal modo, a que se subsane la morosidad incurrida y, en tal hipótesis, será no solo el adquirente sino también el titular del dominio el obligado al pago.

- IV - Liminarmente, estimo que la cuestión en debate no tiene un mero carácter consultivo ni importa una indagación especulativa sino, antes bien, responde a un "caso" que busca precaver los efectos de un acto en ciernes -al cual la actora atribuye ilegitimidad y lesión al régimen federal- y fijar las relaciones legales que vinculan a las partes en conflicto.

En estas condiciones, la acción declarativa regulada en el art. 322 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación constituye un recaudo apto para evitar el eventual perjuicio denunciado por la accionante que derivaría de la imposibilidad de cobrar su impuesto a los automotores a los titulares dominiales que han registrado la denuncia de venta, toda vez que ello requiere de la definición -ante los estados del Tribunal- de una relación jurídica discutida o incierta.

En efecto, la ley 25.232 revela la existencia, en la demandante, de un interés real y concreto, susceptible de protección legal actual. Se configuran, de tal suerte, las exigencias que V.E. ha fijado reiteradamente para la procedencia formal de esta acción (arg.

Fallos:

307:1379; 310:606; 316:2855; 318:2374, entre otros).

- V -

Es doctrina del Tribunal que "de acuerdo con la distribución de competencias que emerge de la Constitución Nacional, los poderes de las provincias son originarios e indefinidos (art. 121), en tanto que los delegados a la Nación son definidos y expresos (art. 75)" (Fallos: 304:1186, entre muchos otros).

Asimismo, según inveterada doctrina de V.E. no es objetable "la facultad de las provincias para darse leyes y ordenanzas de impuestos y, en general, todas las que juzguen conducentes a su bienestar y prosperidad, sin más limitaciones que las enumeradas en el artículo 108 -hoy art. 126- de la Constitución; siendo la creación de impuestos, elección de objetos imponibles y formalidades de percepción, del resorte propio de las provincias, porque entre los derechos que hacen a la autonomía de ellas es primordial el de imponer contribuciones y percibirlas sin intervención de autoridad extraña (Fallos: 7:373; 105:273; 114:282; 137:212; 150:419)" (Fallos:

235:571, entre muchos otros).

En este orden de ideas, resulta indiscutible que, como lo ha dicho reiteradamente la Corte desde sus orígenes mismos "los actos de las legislaturas provinciales no pueden ser invalidados sino en los casos en que la Constitución concede al Congreso Nacional, en términos expresos, un poder exclusivo, o en que el ejercicio de idénticos poderes ha sido expresamente prohibido a las provincias, o cuando hay una absoluta y directa incompatibilidad en el ejercicio de ellos por estas últimas" (Fallos: 3:131; 302:1181; 320:619, entre otros).

Asimismo, expresó en Fallos:

282:20 (cons.

31):

"desde antiguo, esta Corte ha dicho que Y una ley local no puede derogar las leyes sustantivas dictadas por el Congreso porque ello importa un avance sobre facultades exclusivas de

ENTRE RIOS PCIA. DE C/ ESTADO NACIONAL (JO) S.C. E.206, L.XXXVII.- Procuración General de la Nación la Nación, contrario al art. 67, inc. 11, de la Ley Suprema (Fallos: 176:115, consid. 51).", agregando que esa doctrina fue reiterada en los precedentes de Fallos:

183:143; 193:231; 200:444; 202:516; 203:274 y otros posteriores.

A mi modo de ver, el Tribunal fundamentó cuidadosamente su postura, cuando indicó en Fallos: 269:373 que "no basta apelar a la autonomía del derecho tributario para desconocer la uniformidad de la legislación de fondo perseguida mediante la atribución que se confiere al poder central para dictar los códigos, según el art. 67, inc. 11, de la Constitución Nacional; uniformidad ésta que no sería tal si las provincias pudieran desvirtuarla en su esencia, legislando con distinto criterio instituciones fundamentales de carácter común, so color del ejercicio de los poderes que les están reservados", lo cual, por cierto, no implica negar "que las provincias gozan de un amplio poder impositivo conforme se lo destacó en Fallos: 243:98; 249:292 y sus citas, sino simplemente reconocer que ese poder encuentra sus límites constitucionales en la delegación de atribuciones efectuadas al Gobierno Nacional, con miras a lograr la unidad, entre otras materias fundamentales, en lo tocante a la legislación de fondo".

Ello es así, pues, como quedó asentado en el citado precedente de Fallos: 235:571, "Si las provincias han delegado en la Nación la facultad de dictar los códigos de fondo (art.

67, inc. 11 de la Constitución), para robustecer mediante esa unidad legislativa la necesaria unidad nacional, consecuentemente han debido admitir la prevalencia de esas leyes del Congreso y la necesaria limitación de no dictar normas, fiscales o no fiscales, que las contradigan. El precepto constitucional así lo establece en términos categóricos." y agregó que "lo expuesto no significa transferir normas

del derecho civil al derecho financiero, sino solamente hacer respetar la entidad de bienes y derechos tal como los estructura el derecho común, de vigencia nacional (art. 31 de la Constitución); sin interferir en la esfera autónoma del derecho financiero local para hacerlos fuente de imputación tributaria, pero respetándolos en su esencia y significado jurídico".

En uso de estas atribuciones, para regular el derecho de dominio sobre los automotores en manera uniforme para todo el país, se dictó el decreto-ley 6582/58, pues el legislador consideró que las disposiciones del Código Civil se evidenciaban carentes -en aquel momento- de valor práctico en su aplicación (cfr.

21 párrafo de los considerandos de la norma, ADLA, XXXVIII-A-1079). A partir de allí, sustituyó la prueba de la propiedad mediante la posesión por la exigencia de la inscripción en un registro, con el correlativo otorgamiento de un título de propiedad.

Desde mi óptica, este régimen -ratificado por ley 14.467- pudo ser dictado en uso de las atribuciones conferidas por el art.

67, inc.

11 (actual art.

75, inc.

12) de la Constitución Nacional, para legislar una institución fundamental de carácter común (derecho de dominio).

Por el contrario, la ley 25.232 no exhibe -en mi criterioigual grado de validez, pues dista de regular un aspecto sustantivo del derecho de fondo, para insertarse en la relación obligacional que une al contribuyente con el Fisco local, nacida -precisamente- como consecuencia del alcance del dominio ya definido por la propia autoridad nacional.

Y tal interferencia se efectúa con el único objeto de desplazar a uno de los sujetos pasivos posibles en estos casos, el titular dominial de la riqueza (Fallos: 207:270), impidiendo al Fisco local que persiga sobre él su cobro.

ENTRE RIOS PCIA. DE C/ ESTADO NACIONAL (JO) S.C. E.206, L.XXXVII.- Procuración General de la Nación Es importante destacar que, a diferencia de lo sucedido en los precedentes registrados en Fallos: 235:571 y 269:373, entre otros, aquí la Provincia no cuestiona ni desconoce las instituciones fundamentales del derecho de fondo, tal como fueron reguladas en forma común para todo el territorio. Por el contrario, respeta el derecho de dominio -con el alcance y la modalidad fijada por el legislador nacional- y pretende aplicar su tributo al titular registrado en esos términos.

De esta forma, sin regular instituciones fundamentales de carácter común (Fallos:

269:373), ni estructurar relaciones de bienes y derechos de fondo (Fallos: 235:571), cuyo alcance en autos -como dije en el párrafo anterior- no se discute, la ley 25.232 se interpone en las amplias potestades provinciales para elegir las formalidades de percepción de sus impuestos, resorte propio de ellas (Fallos:

7:373, entre otros), y elimina -sin atribuciones para hacerlo- uno de los sujetos pasivos, en grave cercenamiento a las autonomías locales.

Por tales razones, pienso que corresponde admitir la demanda y declarar que la ley 25.232 es repugnante a lo dispuesto en los arts. 75, inc 121, y 121 de la Constitución Nacional. Esta conclusión es, desde mi óptica, la única que concilia la unidad jurídica nacional con la autonomía impositiva de las provincias, en tanto estas imponen tributos permanentes, pero dando sentido económico y tomando como materia imponible -como sostuvo V.E. en el recordado precedente de Fallos: 235:571- las entidades jurídicas, tal como las crea el derecho sustantivo nacional.

- VI -

En las reseñadas condiciones, no considero aceptable la defensa del Estado Nacional basada en que el poder tributario provincial permanece intacto aún después de la reforma de la ley 25.232, pues todavía puede exigir el pago al adquirente, limitándose la norma impugnada a vedarlo sólo respecto del titular del dominio que efectivizó su denuncia de venta.

Sostengo que ello es así pues, como expliqué en el acápite anterior, dentro de la esfera autónoma del derecho financiero local, las provincias gozan de las más amplias facultades para gravar las entidades jurídicas tal como las crea el derecho sustantivo nacional y, sobre esta base, no puede la ley 25.232 impedir optar por el cobro del tributo provincial al dueño del automóvil, a su poseedor en tal carácter, o ambos conjuntamente. Una solución contraria importaría tanto como desnaturalizar el equilibrio y la armonía con que deben operar los poderes federales con los provinciales, en desmedro de estos últimos (Fallos: 286:301).

Por idénticas razones resulta, desde mi óptica, irrelevante que la Provincia pueda secuestrar el automotor una vez vencido el plazo para que el adquirente registre la transferencia, como sostiene el Estado Nacional en su defensa.

Ello es así pues, sin perjuicio de la procedencia de tal medida, no resulta suficiente para justificar la ilegítima restricción de la autonomía provincial que representa la ley 25.232, en las condiciones que han sido señaladas.

- VII - Por lo expuesto, opino que cabe admitir la demanda y declarar que la ley 25.232 es repugnante a lo dispuesto en los arts. 75, inc 121, y 121 de la Constitución Nacional.

ENTRE RIOS PCIA. DE C/ ESTADO NACIONAL (JO) S.C. E.206, L.XXXVII.- Procuración General de la Nación Buenos Aires, 6 de noviembre de 2003.

Es copia fiel N.E.B.