Procuración General de la Nación en la sentencia de Corte Suprema de Justicia, 4 de Junio de 2003, A. 236. XXXIX

• Fecha: 04 Junio 2003

1. 236. XXXIX.

   A., M.C. c/ Unidad de Control Previsional de Río Negro s/ contencioso administrativo s/ inaplic. de ley.

   Procuración General de la Nación Suprema Corte:

   -I-

   A fs. 584/642, el Superior Tribunal de Justicia de la Provincia de Río Negro admitió la presentación de dicho Estado para incorporar a la litis el examen del decreto de naturaleza legislativa 1/01 y, en virtud de lo prescripto en su art.

   1°, declaró abstracta la cuestión litigiosa en lo tocante al reclamo de cese de los descuentos de los haberes de los actores dispuestos por el art. 5° de la ley 2990.

   Sin embargo, al desestimar el recurso extraordinario local que la provincia había interpuesto, confirmó la sentencia de fs. 485/493 de la Cámara II del Trabajo de la II Circunscripción Judicial en cuanto hizo lugar a la demanda y dispuso que se devolvieran las sumas descontadas de las remuneraciones de los actores en concepto de retenciones indebidas por aplicación de la ley 2990, cuyo art.

   5° declaró inconstitucional.

   Para así decidir C. lo que aquí interesaC, el a quo sostuvo que la demanda tenía tres objetos: que se declare la inconstitucionalidad del art.

   5° de la ley 2990 en cuanto disponía un aporte extraordinario sobre los salarios de los actores, que se reintegren las sumas descontadas y que cesen tales descuentos y, si bien con el dictado del decreto 1/01 C. fuerza de ley según lo dispone el art. 181, inc. 6° de la Constitución localC, que dispuso dejar sin efecto los descuentos que se realizaban en virtud del art. 5° de la ley 2990 a partir del 1° de marzo de 2001, devino abstracto el último de aquellos pedidos, no sucedía lo mismo con los demás planteos, ya que los demandantes conservaban suficiente interés para obtener un pronunciamiento, pues también habían requerido la

   devolución de los montos detraídos de sus remuneraciones.

   Desde esta perspectiva, señaló que, para decidir si los descuentos fundados en la mencionada disposición legal fueron o no legítimos, debía analizar su constitucionalidad, pues aquéllos sucedieron durante su vigencia. En tal sentido, recordó que el decreto-ley 1/92, fundado en razones de necesidad y urgencia y ratificado por la ley 2505, si bien derogó un aporte que había instituido la ley 2448 para solventar el sistema administrado por la Caja de Previsión Social provincial, estableció uno nuevo, de carácter extraordinario, a cargo de los trabajadores activos, en porcentajes variables según rangos remunerativos.

   Luego, la ley 2988 aprobó el convenio de transferencia del Sistema de Previsión Social provincial al Estado Nacional, celebrado el 31 de mayo de 1996 y creó, en el ámbito del Poder Ejecutivo, la Unidad de Control Previsional.

   Asimismo, derogó todas las leyes vigentes en esa materia, con excepción de las relativas al régimen policial, y disolvió la Caja de Previsión Social de la provincia (arts. 6° y 7°). En el mencionado convenio, el Estado local se comprometió a no dictar normas de cualquier rango que admitan directamente la organización de nuevos sistemas previsionales, generales o especiales, en el territorio provincial, que afecten su objeto y contenido (confr. cláusula segunda).

   Por su parte, el art. 5° de la ley 2990 Ccuya invalidez constitucional declaró el a quoC dispuso: "...mantiénese la vigencia del artículo 6° del Decreto Ley N° 1/92, ratificado por la Ley N° 2502, con destino a la Unidad de Control Previsional, en tanto rija la emergencia financiera".

   El Superior Tribunal local consideró que el aporte mencionado en la ley 2990 tenía carácter previsional, dado que

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   Procuración General de la Nación sólo supuso prorrogar o mantener la vigencia del establecido por el art. 6° del decreto-ley 1/92 y que recién cuando el decreto-ley 1/01 lo dejó sin efecto se incorporaron otros motivos para fundar su dictado, circunstancia que generó indefensión en los alcanzados por el primero, dado que sufrieron los descuentos por la aplicación de una ley y luego sorpresivamente se enfrentaron ante nuevos argumentos que no pudieron impugnar al momento de demandar.

   Sobre tales bases, entendió que el art. 5° de la ley 2990 era irrazonable, porque mantuvo la vigencia de una norma que fue derogada, tanto por su inclusión en el convenio de transferencia del sistema previsional como por el art. 6° de la ley 2988 y contradijo el compromiso asumido en dicho convenio.

   Por ello, calificó de inconstitucional el aporte fijado luego del traspaso a la Nación de aquel sistema y de la expresa derogación de las normas locales de naturaleza previsional. A ello se sumó el hecho de que durante el lapso que transcurrió entre las fechas de derogación retroactiva de tales leyes, dispuesta por la ley 2988 (2 de mayo de 1996) y la de vigencia de la 2990 (segunda quincena de junio de ese año), los descuentos carecieron de base legal.

   En tal sentido, consideró que con o sin emergencia posterior al traspaso, el aporte extraordinario dispuesto por el decreto-ley 1/92 cumplió su fin y debió agotar su vida jurídica con la transferencia de la Caja provincial. Además, transgredía la prohibición del art. 14 bis de la Constitución Nacional, pues, luego de la transferencia, sujetaba a los agentes estatales a que aportaran a dos sistemas previsionales por una misma actividad.

   Respecto a las razones esgrimidas en el decreto -ley 1/01 para justificar que el aporte del art. 5° de la ley 2990

   no tenía naturaleza previsional, sino que estaba destinado a cubrir erogaciones pendientes originadas en aquella materia, el a quo sostuvo que ello representaba un esfuerzo estéril por enderezar y reposicionar la ley con posterioridad a su vigencia.

   Así lo entendió, porque el decreto-ley parece afirmar y negar al mismo tiempo una cosa (que el aporte tenga aquel carácter), máxime cuando su art. 1° se refiere al descuento en concepto de aporte extraordinario establecido por el art. 6° del decreto de naturaleza legislativa 1/92, ratificado por la ley 2502, que fue mantenido en vigencia mediante el art. 5° de la ley 2990. Por otra parte, afirmar que el aporte tenía por objeto cubrir erogaciones pendientes, significa que se utilizaría para afrontar obligaciones previas al traspaso, es decir, a sostener un sistema formalmente derogado pero residual y activo por disposición de la ultra-actividad de las leyes del régimen local que fijaban los aportes, pero en tal caso los agentes estatales ya soportaron un descuento extraordinario de sus haberes para solventar el sistema durante el período anterior a la transferencia y, desde esta perspectiva, se verían sujetos a un doble aporte extraordinario por idéntico concepto.

   También descartó el argumento del Estado provincial, en cuanto sostenía que los fondos recaudados por aplicación del art.

   5° de la ley 2990 se destinarían a la Unidad de Control Previsional en tanto rigiera la emergencia financiera, porque, por un lado, el propio convenio de transferencia previó que el Estado Nacional abonaría a la provincia una suma mensual para garantizar su irrestricto funcionamiento (confr. cláusula vigésimo segunda) y, por el otro, la ley 2988 previó que dichos recursos se destinen a solventar los gastos de funcionamiento de la citada unidad (art. 5°). En cuanto a las

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   Procuración General de la Nación deudas anteriores al traspaso Ccuyo pago se realizaría con los fondos recaudados en concepto del aporte extraordinarioC, señaló que debían abonarse con asignaciones presupuestarias y que sería de dudosa legitimidad que se pretendiera poner en cabeza de una parte de la sociedad (los agentes estatales) el peso de afrontar tales erogaciones, todo ello sumado al hecho de que, al tiempo de disponerse la vigencia del descuento, ya se habían sancionado distintas normas tendientes a regular el pago de aquellas deudas (vgr. ley 2972 de consolidación de obligaciones vencidas o de causa anterior al 1° de marzo de 1996, a cargo de la Caja de Previsión Social, o la ley 3466 de adhesión a la ley nacional 25.344).

   -II-

   Disconforme, el Estado provincial interpuso el recurso extraordinario de fs. 647/677, que fue concedido solo en cuanto cuestiona la interpretación de normas federales y denegado por las causales de arbitrariedad y gravedad institucional también invocadas (v. fs. 688/689), sin que, sobre tales aspectos, aquél haya ocurrido en queja.

   Sus principales críticas pueden resumirse del siguiente modo: a) la sentencia atenta contra el principio de división de poderes al inmiscuirse en decisiones de los Poderes Legislativo y Ejecutivo; b) el examen de la constitucionalidad de la ley 2990 debió realizarse a partir de las pautas hermenéuticas dadas por las diversas leyes que declararon la emergencia financiera de la provincia y no en forma aislada como lo hizo el a quo, c) aquella ley trató de hacer posible el ejercicio de las facultades indispensables para armonizar los derechos y garantías individuales con las conveniencias generales, mientras que la doctrina del fallo permite que sean

   los jueces los que definan el alcance de la emergencia, situación que nos acerca al gobierno de los jueces; d) la prórroga del aporte extraordinario sobre los haberes de los agentes públicos dispuesta por el art. 5° de la ley 2990 tuvo su causa en la necesidad imperiosa de financiar los gastos de la Unidad de Control Previsional, creada por el art. 2° de la ley 2988 para transferir el sistema previsional a la Nación y cancelar todas las deudas de tal naturaleza anteriores a mayo de 1996 (confr. decreto 818/96). Dichos fines no pueden ser abordados por el Poder Judicial, porque (i) es el Legislativo el que establece las herramientas presupuestarias necesarias para cubrir las erogaciones, (ii) también es el legislador el que evalúa los alcances de la emergencia y la finalidad de las normas destinadas a conjurarla; (iii) constituye una materia no justiciable la administración de los recursos del Estado; e) la ley 2988, que aprobó el convenio de transferencia, dispone un cambio para el futuro pero nada impide que el Poder Legislativo simultáneamente dote a la administración de facultades para hacer frente a las deudas derivadas de situaciones jurídicas pendientes, sin que los jueces puedan inmiscuirse en tales asuntos; f) contrariamente a lo afirmado por el a quo, la ley 2990 no legisla en materia previsional, pues lo único que hace es mantener un aporte con un fin específico (hacer frente a las deudas excluidas del acuerdo aprobado por la ley 2988); g) en la relación de empleo público, el derecho al sueldo no es absoluto y puede ser modificado en su monto y, por ello, es incorrecto señalar que se afecte el principio de igualdad; g) el fallo es arbitrario, al no ser derivación razonada del derecho vigente, porque parte de premisas erróneas sobre el sentido de la norma analizada. Además es contradictorio, pues señala que es abstracto el planteo de inconstitucionalidad de la ley 2990 pero

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   Procuración General de la Nación confirma la sentencia de la anterior instancia que así lo había declarado.

   -III-

   Ante todo, en orden al examen de las condiciones requeridas para habilitar la vía del art. 14 de la ley 48, cabe recordar que, como criterio general, es ajeno a la instancia extraordinaria el examen de temas regidos por el derecho público local, cuya decisión corresponde a los tribunales provinciales, en virtud del respeto debido a las atribuciones de las provincias de darse sus propias instituciones y regirse por ellas (doctrina de Fallos: 324:1721, entre muchos otros).

   Y, si bien dicho principio no es absoluto y admite excepciones cuando la decisión impugnada adolezca de arbitrariedad o se configure un supuesto de gravedad institucional, resulta que en autos el a quo denegó el remedio que el Estado provincial interpuso fundado en tales motivos, sin que aquél haya deducido la respectiva queja, circunstancia que impide ingresar a su conocimiento y, por ende, habilitar esta instancia de excepción.

   CIVC Sentado lo anterior, en mi concepto, el recurso también fue incorrectamente concedido, ya que por su intermedio se pretende someter a consideración de V.E. cuestiones resueltas por el superior tribunal provincial sobre la base de la interpretación que le asignó a las normas de derecho público que rigen el caso, acerca de las que el recurrente solo traduce su disconformidad.

   En efecto, determinar si el aporte dispuesto por el art. 5° de la ley 2990 tiene carácter previsional, si estaba destinado a solventar el sistema provincial que se transfirió al Estado Nacional, si carecía de causa justificativa porque

   la provincia se comprometió a no legislar en aquella materia, o si, en fin, era ilegítimo para afrontar las deudas de esa naturaleza anteriores al traspaso, sea porque los agentes estatales ya sufrieron descuentos para dicho objetivo o porque existían otros medios para hacer frente a tales obligaciones, remite al examen de temas que integran el derecho público local, cuya resolución está reservada a los jueces también locales.

   Al respecto, cabe señalar que las provincias pueden crear y reglamentar regímenes de seguridad social dentro del ámbito de los agentes de la administración pública, de los magistrados y funcionarios de sus tribunales, de los integrantes de las legislaturas y, también, en virtud del ejercicio del poder de policía retenido, sobre la práctica de las profesiones liberales, tal como lo recordó la Corte en Fallos:

   322:2817, con cita de varios precedentes (v. considerando 5°).

   Ahí también puso de manifiesto que escapa al marco de las atribuciones jurisdiccionales la ponderación del acierto de las medidas adoptadas por los poderes políticos en la esfera de su competencia enderezadas a conjurar una emergencia económica en el régimen de jubilaciones y pensiones, pero aclaró que ello no impide a los jueces controlar la razonabilidad de las normas ni evaluar si su aplicación a los casos concretos provoca desmedro del orden constitucional (considerando 6°, con sus citas).

   Precisamente, a mi modo de ver, las cuestiones involucradas en el sub lite participan del carácter de temas que deben quedar sometidos al conocimiento de los jueces provinciales que aplican las normas del derecho público local.

   Lo expuesto, claro está, no impide que el Tribunal pueda revisarlos cuando se configuren los requisitos que habilitan su intervención excepcional, los que no se presentan

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   Procuración General de la Nación en el sub discussio, según se vio por los motivos apuntados anteriormente.

   -V-

   Opino, entonces, que el recurso extraordinario interpuesto por el Estado provincial es inadmisible y fue incorrectamente concedido.

   Buenos Aires, 4 de junio de 2003.

   N.E.B.