Procuración General de la Nación en la sentencia de Corte Suprema de Justicia, 10 de Abril de 2003, R. 129. XXXVII

• Fecha: 10 Abril 2003

R. 129. XXXVII.

R., E.D. c/ D.G.I. s/ despido.

S u p r e m a C o r t e:

- I - A fs. 320/324, la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo (Sala VI), al revocar la sentencia de primera instancia, declaró la inconstitucionalidad del art. 11, inc. c) del convenio colectivo de trabajo, aprobado por el laudo 15/91 y ordenó a la Dirección General Impositiva (DGI) que reincorpore al actor y le abone los salarios caídos desde el 11 de abril de 1991 hasta su reincorporación o hasta su jubilación si aquélla no se concretase.

Contra dicho pronunciamiento, la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP) interpuso el recurso extraordinario de fs. 327/331, donde sostiene, en síntesis, que el personal de la DGI se encuentra comprendido en el convenio colectivo de trabajo 46/75 "E", aprobado por el laudo 15/91 y excluido del régimen de la ley 22.140 (cfr. art. 21, inc. g), es decir, que sus empleados están sujetos tanto a la Ley de Contrato de Trabajo como al régimen de las convenciones colectivas (cfr. art. 21, inc. a, de la ley 20.744).

Desde esta perspectiva, señala que, como las partes que negociaron del convenio colectivo de trabajo que se aplica al personal de la DGI no llegaron a un acuerdo, sometieron sus diferencias al arbitraje de la autoridad de aplicación -tal como lo dispone la ley 16.936-, que dictó el laudo 15/91, que, a su vez, fue confirmado por la Sala IV de la Cámara del fuero y, en consecuencia, homologado por disposición 2264/92 del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de la Nación.

En cuanto al tema de fondo, sostiene -con apoyo en dictámenes de la Procuración del Tesoro de la Nación- que los derechos que consagra la Constitución Nacional, incluso los atinentes a la estabilidad en el empleo, no son absolutos y que la forma de conciliar aquel derecho con los requerimientos

de interés público, es mediante una indemnización.

- II - A mi modo de ver, el recurso extraordinario es formalmente admisible, toda vez que el a quo declaró la nulidad de un acto de autoridad nacional, fundado en la inconstitucionalidad de una disposición del convenio colectivo de trabajo, por estimarla contraria a las garantías del art. 14 bis de la Constitución Nacional.

- III - Sentado lo anterior, cabe poner de resalto que el thema decidendum consiste en determinar si el art. art. 11, inc. c) del convenio colectivo de trabajo 46/75 "E", aprobado por el laudo 15/91 y homologado por la disposición 2264/92 del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de la Nación, que rige al personal de la DGI, en cuanto permite el despido sin causa con el pago de una indemnización sustitutiva -fundamento de la separación del actor de su empleo en aquella dependencia estatal-, es violatorio de la garantía de la estabilidad de empleado público que consagra el art.

14 bis de la Constitución Nacional.

Al respecto, cabe recordar que, según ha sostenido la Corte desde antiguo, la estabilidad del empleado público reconocida por dicha disposición constitucional no es un derecho absoluto, sino que debe ejercerse de conformidad con las leyes que lo reglamentan y en armonía con los demás derechos individuales y atribuciones estatales establecidos con igual jerarquía por la misma Constitución (cfr. doctrina de Fallos:

261:336; 310:272 y 1065, entre otros).

Desde esta perspectiva, ha declarado la validez de diversas leyes de prescindibilidad de empleados públicos, al

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R., E.D. c/ D.G.I. s/ despido. precisar que la protección constitucional quedaba satisfecha con una indemnización equitativa cuando, por razones de su exclusiva incumbencia, el Poder Legislativo decide suprimir un empleo o el Poder Ejecutivo resuelve remover a un empleado sin culpa de éste (doctrina de Fallos: 266:159; 272:99; 306:76; 307:1189; 308:1328; 311:767, entre otros), si bien con limitaciones en cuanto a que no encubrieran una medida disciplinaria de cesantía o los montos indemnizatorios no afectaran la garantía constitucional.

Sin embargo, en Fallos: 307:539 se declaró inválido el art. 29, inc. g) del Estatuto del Personal de la Caja Nacional de Ahorro y Seguro, que -al igual que la disposición aquí examinada- facultaba a dar de baja al personal, invocando razones de servicio mediante el pago de una indemnización. En esa oportunidad, el Tribunal señaló que el instituto de la prescindiblidad se introduce a través de leyes transitorias (v.gr. leyes 17.343; 20.713 y 21.274) y su razonabilidad ha sido justificada a raíz de la imperiosa necesidad de proceder al ordenamiento y transformación racional de la Administración pública. De ahí que se trate de regímenes de excepción que suspenden temporalmente las normas que se le opongan, que asignan al Poder Ejecutivo un instrumento ágil para llevar a cabo la reestructuración que limita el derecho a la estabilidad de los empleados, que se compensa a través de la indemnización (cons. 71). Por ello, estimó que el Estatuto del Personal de aquella entidad, al establecer con carácter permanente la posibilidad de hacer cesar al agente en su cargo por razones de servicio, se apartaba de la política legislativa correspondiente a situaciones de normalidad, orientada a desterrar la arbitrariedad en la administración pública y al establecimiento de factores de equilibrio y seguridad en la carrera de los empleados estatales, tendientes a asegurar el

correcto desempeño de la actividad (v. en especial, cons. 91).

Por su parte, el juez A.C.B., al fundar su voto coincidente con la mayoría, retomó la disidencia de los ministros doctores A. y Z.R. en Fallos: 261:336 para señalar que el concepto de estabilidad del empleado público, introducida en el texto del art. 14 bis de la Constitución Nacional, no se compadece con la interpretación conforme a la cual no se habría establecido la garantía de estabilidad en sentido propio, que excluye, por principio, la cesantía sin causa justificada y debido proceso, y cuya violación trae consigo su nulidad y la consiguiente reincorporación (cfr. cons. 61).

Este mismo criterio se mantuvo en Fallos: 315:1336, cuando, por mayoría, el Tribunal consideró que el directorio la entidad pública interestatal Corporación del Mercado Central de Buenos Aires se había excedido en su competencia al dictar el estatuto del personal con una norma que permitía, con carácter permanente, la posibilidad de disolver el contrato de empleo público sin causa y con indemnización.

- IV - Sobre la base de tales pautas hermenéuticas, considero que la sentencia apelada se ajusta a derecho, toda vez que la norma en cuestión, que rige las relaciones de la DGI con su personal, en cuanto contempla de modo permanente la posibilidad de despedir empleados sin causa y con el sólo requisito de una indemnización sustitutiva, atenta contra la garantía de la estabilidad del empleado público, consagrada en el art. 14 nuevo de la Constitución Nacional.

En efecto, a diferencia de aquellas leyes de prescindibilidad que, en forma excepcional, permitían remover a los agentes públicos contra el pago de una indemnización, la

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R., E.D. c/ D.G.I. s/ despido. disposición del art. 11, inc. c) del convenio colectivo de trabajo 46/75 "E" contempla como un procedimiento habitual la remoción sin causa de los empleados de la DGI, sin mayores recaudos que la conformidad con dicha medida de los secretarios de Economía e Ingresos Públicos (cfr. art. 11, inc. c, ap. 2). Así, su carácter permanente, destinado a regir en tiempos normales, es violatorio de la política legislativa correspondiente a situaciones de normalidad, orientada a desterrar la arbitrariedad en la administración pública y al establecimiento de factores de equilibrio y seguridad en la carrera de los empleados estatales, tendientes a asegurar el correcto desempeño de la actividad, a la que se refirió V.E. en Fallos: 307:539.

No obstante lo expuesto, estimo que asiste razón a la recurrente cuando sostiene que el a quo desconoció el criterio de la Corte según el cual no corresponde abonar salarios por trabajos no realizados, pues, más allá de lo escueto de su afirmación (v. manifestación de fs. 331 vta.), lo cierto es que los jueces se apartaron de esa conocida jurisprudencia sin brindar razones para ello, circunstancia que descalifica su pronunciamiento en ese aspecto.

En efecto, V.E. ha sostenido desde antiguo que no corresponde el pago de remuneraciones por funciones no desempeñadas durante el período que media entre la separación del agente público dado ilegítimamente de baja y su reincorporación, salvo disposición expresa y específica (cfr. Fallos:

312:1382; 313:62, 473; 319:2507 y sus citas, entre muchos otros) y, tal como se dijo, en este punto la sentencia recurrida carece de todo fundamento de orden jurídico y fáctico, ya que se limita a una mera afirmación dogmática.

- V - Opino, por tanto, que corresponde confirmar la sen-

tencia de fs. 320/324 en cuanto declaró la inconstitucionalidad del art. 11, inc. c) del convenio colectivo de trabajo, aprobado por el laudo 15/91, revocarla en cuanto ordenó el pago de salarios caídos y ordenar que los autos vuelvan al tribunal de origen para que se dicte un nuevo fallo.

Buenos Aires, 10 de abril de 2003.- N.E.B.