Procuración General de la Nación en la sentencia de Corte Suprema de Justicia, 25 de Marzo de 2003, M. 530. XXXVII

• Emisor: Procuración General de la Nación

M. 530. XXXVII.

M., M.H. c/ Comité Federal de Radiodifusión s/ amparo ley 16.986.

Procuración General de la Nación S u p r e m a C o r t e:

- I - A fs. 1/23, M.H.M. interpuso acción de amparo contra el Comité Federal de Radiodifusión (COMFER, de ahora en más), a fin de obtener que se declare la nulidad de la resolución n1 458/COMFER/00 que revocó, por razones de ilegitimidad, la adjudicación de una licencia para la instalación, funcionamiento y explotación de una estación radial por modulación de frecuencia, categoría F, efectuada por resolución n1 1101/COMFER/99.

Fundó su pretensión, en sustancial síntesis, en que el acto impugnado vulnera diversos derechos protegidos por la Constitución Nacional (arts. 14, 16, 17, 32, 42), a la vez que atenta contra el principio de estabilidad de los actos administrativos, consagrado en los arts. 17 y 18 de la ley 19.549. Ello es así, en su concepto, porque el acto de adjudicación se otorgó en cumplimiento de las disposiciones de aquella norma y de las específicas que rigen las actividades de radiodifusión (ley 22.285 y normas complementarias).

- II - La Sala II de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, revocó el pronunciamiento de primera instancia y, en consecuencia, rechazó el amparo (fs. 426/428).

Para así resolver, tras recordar que dicha acción procede en delicadas y extremas situaciones en las que peligra la salvaguardia de los derechos fundamentales -por la carencia de otras vías aptas- y que su apertura exige determinadas circunstancias, consideró que el amparista no controvirtió ninguna de las afirmaciones del acto impugnado -relativas a

deficiencias detectadas en el concurso en el que tramitó su pedido de licencia-, sino que se limitó a discutir la existencia de distintas medidas cautelares y el amparo no es apto para revisar la legitimidad de aquel concurso, porque la complejidad, lo extenso de la cuestión, así como la necesidad de variadas medidas probatorias, exceden el estrecho marco cognoscitivo de este juicio.

También descartó la configuración de arbitrariedad o ilegalidad manifiestas en el proceder administrativo, porque los derechos emergentes de la resolución n1 1101/COMFER/ 99 no se habían cumplido al tiempo de su revocación, dispuesta por su similar 458/COMFER/00, ya que la licencia abarcaba un período de ocho años, contado desde el inicio de las transmisiones, y exigía la presentación, por parte del licenciatario, de documentación técnica antes de comenzar con aquéllas, circunstancias que no fueron acreditadas en las actuaciones.

- III - Disconforme, el amparista interpuso el recurso extraordinario obrante a fs. 432/461.

Dice que el a quo no examinó su planteo vinculado a los límites de la potestad revocatoria de la Administración pública, toda vez que, con exceso ritual manifiesto, reforzó el cumplimiento de exigencias relativas a la procedencia de la acción de amparo, por medio de aserciones y juicios de valor genéricos y sin atender a las especiales características del caso, que denotan la manifiesta ilegalidad y arbitrariedad del acto recurrido, de forma tal que hizo prevalecer las normas de la Ley de Amparo sobre las claras y expresas disposiciones constitucionales que rigen el instituto.

Afirma que la Cámara omitió tratar cuestiones esen-

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Procuración General de la Nación ciales que sustentan su pretensión y que fueron introducidas oportunamente, tal como sucede con las diversas críticas que formuló contra el acto impugnado y que demuestran la arbitraria revocación del acto de adjudicación, ya sea porque no se dan los presupuestos previstos para ello en los arts. 17 y 18 de la ley 19.549, o porque no satisface los requisitos de su art. 71.

La sentencia desconoce el derecho constitucional de defensa en juicio (art. 18 C.N.), toda vez que, por medio de afirmaciones dogmáticas y desprovistas de relación con el caso, efectúa una arbitraria interpretación del art. 43 de nuestra Ley Suprema. En su opinión, dicho precepto modificó sustancialmente el régimen del amparo, al otorgarle naturaleza de acción principal, no subsidiaria y, por ello, no se comprende cómo el a quo pudo aplicar una regla de la Ley de Amparo, vigente desde tres décadas antes de la reforma constitucional y que se contrapone con aquella disposición. Por ende -sostiene-, las vías ordinarias no resultan idóneas para resguardar los derechos constitucionales vulnerados.

En este sentido, señala que la Cámara efectuó una arbitraria aplicación del art. 21 de la ley 16.986, a la luz del precepto constitucional, porque la primera de aquellas contempla en el proceso tanto la existencia de hechos controvertidos como la posibilidad de probarlos, por los distintos medios que prevé, de donde surge la obligación de interpretar armónicamente las disposiciones legales para conciliar la naturaleza sumarísima del amparo con el derecho de las partes a probar los hechos que sustentan sus pretensiones. En el caso, ello no ocurrió, ya que no resultaba imperiosa ninguna prueba, pues, por un lado, la demandada no la ofreció y, por el otro, la que propuso en su escrito de inicio no fue necesaria, dada la aceptación de los hechos que efectuó.

Por último, critica la decisión del a quo de considerar que todavía no se estaban cumpliendo los derechos subjetivos que surgían del acto de adjudicación y, por ello, la Administración estaba facultada para revocarlos, porque la estabilidad de los actos administrativos regulares -como califica a la resolución n.1 1101/COMFER/99- nace a partir de su notificación.

- IV - Ante todo, es preciso recordar que, a efectos de habilitar la instancia del art. 14 de la ley 48, el recurso debe dirigirse contra una sentencia definitiva o asimilable, calidad de la que carecen las que rechazan la acción de amparo pero dejan subsistente el acceso a la revisión judicial a través de la instancia ordinaria (doctrina de Fallos: 311:1357 y 2319, entre otros).

Sin embargo, tal principio no es absoluto y admite excepciones cuando la resolución causa un agravio de imposible o muy dificultosa reparación ulterior (Fallos: 315:1361 y sus citas; 316:1909; 317:164; 322:3008), o lo resuelto conduce, sin suficientes fundamentos, a la frustración de una vía apta para el reconocimiento de los derechos, lo que se traduce en una violación de la garantía del debido proceso consagrada en el art.

18 de la Constitución Nacional (C.

578.

XXXV - "C., E.R. c/M., J.J. y otros s/ sumario", sentencia de V.E. del 18 de septiembre de 2001), circunstancias excepcionales que, en mi opinión, concurren en el sub lite, pues resulta verosímil la afirmación del amparista relativa a que la Administración podrá ejecutar el acto recurrido, con el consiguiente efecto sobre los derechos que considera vulnerados.

Por otra parte, en autos se discute la inteligencia

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Procuración General de la Nación de actos y normas federales (resoluciones nros.

1101/99 y 458/00 y arts. 17 y 18 de la ley 19.549) y la decisión de la Cámara resulta contraria al derecho que el amparista fundó en ellas (art. 14, inc. 31, de la ley 48).

- V - Sentado lo anterior, si bien es cierto que la acción de amparo no está destinada a reemplazar los medios ordinarios para la solución de las controversias (Fallos:

320:2711), también lo es que su exclusión por la necesidad de mayor debate y prueba, derivada de la complejidad de la causa, no puede fundarse en una apreciación meramente ritual, sino que debe responder a un examen atento de los particulares pormenores del caso, toda vez que aquel instituto tiene por objeto una efectiva protección de los derechos constitucionales involucrados en la litis.

Desde esta perspectiva, considero que la decisión del a quo de desestimar la vía por entender que el tema debatido exigía mayor amplitud de debate y prueba importa la adopción de un criterio extremadamente formalista, que atenta contra el concreto restablecimiento de los derechos esenciales afectados que el amparo busca asegurar y se despreocupa de las concretas circunstancias planteadas en el sub discussio y de la posición de las partes (conf. dictamen de esta Procuración General del 24 de abril de 2001, in re P.709, L.XXXVI.- "Portal de Belén Asociación civil sin fines de lucro c/ Ministerio de Salud y Acción Social de la Nación s/ amparo").

En efecto, aun cuando en términos generales pueda sostenerse que tema de fondo discutido en autos -alcances de la potestad revocatoria de la Administración en supuestos de estabilidad de actos regulares o irregulares- resulta complejo y su dilucidación requiera la producción de prueba, tal juicio

no se puede efectuar en forma abstracta, sino atendiendo a los recaudos señalados precedentemente. Esto es, no es suficiente afirmar la necesidad de mayor debate y prueba, sino que es necesario, a fin de fundar la decisión, indicar de modo concreto cuáles eran los elementos probatorios que no se pudieron utilizar para resolver la cuestión, así como la incidencia que éstos hubieran podido tener sobre el resultado final del proceso, máxime en supuestos como el de autos, en donde la demandada sólo se limitó genéricamente a señalar aquella cuestión para oponerse al progreso del amparo, pero no mencionó los medios de los cuales se vio privada para ejercer su defensa ni su utilidad y, por el contrario, acompañó copia certificada del expediente administrativo por el cual tramitó el pedido de adjudicación de la licencia, donde posteriormente se dictó el acto recurrido (v. informe del art. 81 de la ley 16.986 de fs. 390/399 y la documental agregada).

Respecto del segundo de los fundamentos esgrimidos por la Cámara para revocar la sentencia de primera instancia -la ausencia de arbitrariedad e ilegalidad manifiestas en el acto impugnado-, cabe recordar que V.E. ha señalado de manera reiterada que la apertura del amparo exige de aquellas circunstancias muy particulares, criterio que no ha variado con la sanción del nuevo art. 43 de la Constitución Nacional, pues reproduce -en lo que aquí importa- el art. 11 de la ley 16.986, e impone los mismos requisitos para su procedencia (conf. doctrina de Fallos:

319:2955; 321:1252; 323:1825, entre otros).

No obstante, tal como lo advierten los ministros CARLOS S.

FAYT y ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI en Fallos:

316:2997, si bien los jueces deben prevenir todo empleo inapropiado del amparo, para evitar su degradamiento como garantía de derechos constitucionales lesionados con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, por actos u omisiones de autoridad

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Procuración General de la Nación pública; la actividad judicial que lleve al exceso el rigor de las formas, corre el seguro riesgo de desnaturalizar tan potente garantía, tornándola de casi imposible actuación ante los estrados judiciales.

Esto es, según mi modo de ver, lo que sucede en el sub lite, porque el a quo funda su razonamiento en que el acto de adjudicación era irregular y los derechos subjetivos que surgían de él no se estaban cumpliendo, circunstancias que facultaban al COMFER para revocarlo, cuando, en rigor, el amparista alega que dicho acto era regular y, por consiguiente, gozaba de la estabilidad que le confiere el art. 18 de la Ley de Procedimientos Administrativos, aspecto que constituye el centro de la controversia y que incide directamente al momento de determinar si la nulidad del acto cuestionado es o no manifiesta, en la medida que la ley 19.549 prevé diferentes requisitos para que la Administración pueda ejercer su facultad revocatoria y, en consecuencia, ceda el carácter de estabilidad de los actos administrativos (conf. arts. 17 y 18).

Por otra parte, aun cuando, por hipótesis, se admita lo afirmado por el a quo, esto es, que el acto de adjudicación era irregular, cabe tener presente que igualmente alguno de sus efectos se estaba cumpliendo al tiempo de la revocación por el acto aquí cuestionado pues, si bien las transmisiones radiales todavía no se habían iniciado, el amparista -en su carácter de adjudicatarioya tenía derecho a presentar determinada documentación técnica y a constituir las garantías, de acuerdo con lo requerido por la resolución n1 16/COMFER/99, inclusive dentro de ciertos plazos (conf. arts.

31 y 41 de la resolución n.1 1101/COMFER/99).

En tales condiciones, las constancias de la causa y lo expresado en ellas por las partes resultan suficientes para

esclarecer si el acto impugnado ha provocado o no la lesión de los derechos que se dicen conculcados.

Lo expuesto, en modo alguno significa emitir opinión sobre el tema de fondo, que deberá ser resuelto por los jueces de la causa.

- VI - Opino, pues, que corresponde declarar formalmente admisible el recurso extraordinario, revocar la sentencia apelada y devolver las actuaciones al tribunal de origen para que, por medio de quien corresponda, se dicte una nueva ajustada a derecho.

Buenos Aires, 25 de marzo de 2003 Es Copia N.E.B.