Procuración General de la Nación en la sentencia de Corte Suprema de Justicia, 23 de Febrero de 2001, E. 85. XXXIV

• Emisor: Procuración General de la Nación

E. 85. XXXIV.

RECURSO DE HECHO

E.S.A. c/ Dirección de la Energía de la Provincia de Buenos Aires.

Procuración General de la Nación Suprema Corte:

-I-

A fs. 7/12 de los autos principales (a los que corresponderán las siguientes citas), E.S.A. promovió demanda contencioso administrativa contra la Dirección de Energía de la Provincia de Buenos Aires (DEBA, en adelante), a fin de obtener que se declare la nulidad de la decisión administrativa por la cual se emitió el certificado del 28 de enero de 1985, se disponga el otorgamiento del que solicitó y se conformen las facturas por materiales de obra que presentó.

Asimismo, requirió el pago de los daños y perjuicios que generó la demandada con su negativa de acceder a sus solicitudes.

Relató que resultó adjudicataria de la Licitación Pública 1093/80 -Obra ASubestación Transformadora ›C= 33/13,2 KV Bahía Blanca@- y que, el 28 de abril de 1982, remitió a DEBA las facturas de los certificados básicos y de variaciones de costo, para que conforme los materiales allí incluidos y certifique que los bienes facturados correspondían a una licitación internacional para proyectos eléctricos, de conformidad con lo que establecen el decreto 294/70 del Poder Ejecutivo Nacional y la resolución conjunta n° 1119/70 de las secretarías de Hacienda, de Industria y Comercio Interior, de Comercio Exterior y de Energía de la Nación. El pedido fue denegado por DEBA, con fundamento en la Resolución Administrativa General N° 162/82, mediante la cual se suspendía transitoriamente la extensión de ese tipo de certificaciones, debido a una denuncia efectuada por el ex interventor de esa

dirección.

El 17 de mayo de 1982 manifestó su disconformidad con esa respuesta; remitió nuevas facturas e insistió en su pedido original. Como consecuencia de ello, mediante la resolución 2133/82, DEBA denegó su pedido con sustento en la citada resolución 162/82 y porque entendió que la inteligencia de la ley 16.879, de su decreto reglamentario 294/70, así como de la resolución conjunta n° 1119/70, es potestad exclusiva del gobierno nacional, como también lo es determinar la procedencia y el alcance de los beneficios impositivos pedidos por la contratista. Asimismo, le comunicó que le otorgaría el certificado que solicitaba, pero sin indicar que se trataba de una licitación internacional, ya que se limitaría a realizar una certificación objetiva, aportando todas las circunstancias de hecho y modalidades del acto licitatorio a que correspondía.

El 5 de agosto de 1983, E.S.A., fundada en la resolución 2133/82, solicitó que se emitiera un certificado en términos objetivos y, ante el silencio de DEBA, requirió pronto despacho. Finalmente, el 31 de octubre de 1984, aquélla expidió un certificado que -a su entender- era incompleto.

Ante ello, pidió su revocación y que se le otorgara otro que certificara objetivamente las circunstancias requeridas el 5 de agosto de 1983.

Sin embargo, la demandada emitió el certificado del 28 de enero de 1985, cuya anulación demandó judicialmente, porque tampoco se ajustaba a su requerimiento.

-II-

A fs. 98/102, la Provincia de Buenos Aires contestó la demanda y opuso a su progreso la excepción de incompetencia, basada en la falta de derechos subjetivos vulnerados y de

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Procuración General de la Nación resolución administrativa impugnable.

Sostuvo que no existe disposición que imponga al comitente otorgar un certificado como el pretendido por la actora, quien, por lo tanto, no posee un derecho subjetivo amparado por una norma positiva.

Además, expresó que la actora solicitó, en primer término, que se otorgue un certificado en el que conste que los bienes empleados en la obra corresponden a una licitación internacional para proyectos eléctricos.

Dicho pedido fue denegado por DEBA mediante la resolución n° 2133/82, que no fue recurrida. Posteriormente, solicitó que se confeccionara otro certificado pero, esta vez, en términos objetivos, sin ninguna referencia normativa que prevea la desgravación impositiva.

Ante esta nueva pretensión, no existe un acto administrativo que la acoja o deniegue y, por ende, no están dadas las condiciones para acceder a su revisión judicial.

Por último, afirmó que, en el caso de considerarse que el certificado expedido el 28 de enero de 1985 revistió la calidad de acto definitivo, la acción tampoco prosperaría, debido a que este supuesto A. administrativo@ fue notificado a la actora el 1° de noviembre de 1985 y la demanda fue interpuesta el 19 de diciembre de 1985, es decir, una vez transcurrido el plazo de 30 días que prevé el art. 13 del Código Contencioso Administrativo local.

III A fs. 227/232, la Suprema Corte de la Provincia de Buenos Aries declaró improcedente la acción, basada en la inexistencia de una resolución definitiva e hizo lugar a la excepción de incompetencia planteada por la demandada.

Para así decidir, recordó que el certificado que contempla el art. 41 y conc. de la ley 6021 y de su decreto

reglamentario, no es más que un crédito documentado que se emite con motivo de una obra pública, que refleja la obligación de dar una suma de dinero por parte del Estado y, si bien entendió que la constancia requerida por la actora no revestía el citado carácter, de donde dedujo que no existía deber jurídico de otorgarlo, consideró necesario examinar la legalidad del requerimiento, porque, según aquélla lo manifestaba, procuraba hacer valer derechos derivados del contrato en otra sede administrativa.

En esas condiciones, concluyó que la falta de resolución definitiva -y no la aparente inexistencia de situación jurídica subjetiva suficiente- determinaba la improcedencia formal de la acción. Recordó que acto administrativo definitivo es el que resuelve el fondo del asunto y, a la vez, es insusceptible de ser recurrido en sede administrativa, y desde esta perspectiva, consideró que el certificado expedido por DEBA el 28 de enero de 1985, ante la solicitud de la empresa del 5 de agosto de 1983, es un acto preparatorio que no causa estado, en tanto no genera consecuencias jurídicas directas para la actora con relación a su pretensión de obtener los reintegros impositivos que le concede el régimen legal en cuyo marco se suscribió el contrato (v. fs. 230 vta.).

Así -sostuvo-, no es un acto definitivo, porque la vía administrativa aún queda expedita para E.S.A., toda vez que la demandada no desconoció definitivamente su petición, sino que se limitó a reemplazar el texto del punto 4° del certificado anterior, pero sin afirmar nada en su lugar.

Por último, sobre la petición de la empresa, enderezada a obtener un certificado donde constare que la licitación revestía carácter internacional, señaló que -además de tratarse de una mera constancia y que ésta constituye sólo un acto preparatorio que no causa estado-, la resolución que

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Procuración General de la Nación denegó tal pedido (N° 2133/82), notificada a la empresa, no fue recurrida y, por ende, la consintió.

IV Disconforme, la actora interpuso el recurso extraordinario de fs. 245/257, cuya denegación por el a quo a fs. 266 dio origen a la presente queja.

Sostiene que el fallo viola los derechos de ejercer el comercio y la industria, de propiedad y de defensa en juicio, contemplados en los arts. 14, 16, 17, 18, 28 y 31 de la Constitución Nacional.

Alega que la sentencia es arbitraria por un doble orden de razones. En primer lugar, porque se aparta de la solución normativa, debido a que efectuó una errónea interpretación de las circunstancias y de la verdadera naturaleza de temas sustancialmente importantes para la resolución del caso, en especial cuando el a quo declaró su incompetencia basado en la falta de agotamiento de la vía administrativa y, por ello, rechazó la demanda. Al respecto, afirma que la decisión del 28 de enero de 1985 es definitiva -pues resuelve el fondo del asunto-, causa estado y habilita la instancia contencioso administrativa, porque fue adoptada por la máxima autoridad de un ente autárquico, a raíz de un recurso de revocatoria. Es decir, que agotó la vía administrativa, en las condiciones que surge de la jurisprudencia del propio superior tribunal provincial que citó.

En segundo término, porque incurre en exceso ritual manifiesto, pues, pese a tratarse de la aplicación de normas locales, la decisión del a quo desnaturaliza la garantía constitucional del debido proceso.

V En mi opinión, el recurso extraordinario fue incorrectamente denegado, pues no obstante la jurisprudencia de V.E., según la cual: El respecto de las autonomías provinciales exige que se reserve a los jueces locales el conocimiento y decisión de las causas que, en lo esencial, versan sobre los aspectos propios del derecho público local, sin perjuicio, desde luego, que las cuestiones federales que también puedan comprender esos pleitos sean susceptibles de adecuada tutela por vía de recurso extraordinario (Fallos: 314:810, 310:2841, 311:1428, 311:1588, 312:943, 313:548, entre otros), en el sub lite, existe cuestión federal suficiente para apartarse de dicha regla, ya que la resolución impugnada, en un injustificado rigor formal, atenta contra la garantía de defensa en juicio consagrada en el art. 18 de la Constitución Nacional (Fallos: 310:854, 312:767, 317:1765, entre otros).

Así lo pienso, toda vez que la decisión de desestimar la demanda por falta de agotamiento de la vía administrativa no tuvo en cuenta que el certificado del 28 de enero de 1985, fue expedido por DEBA a consecuencia del recurso de revocatoria que la actora interpuso, a su vez, con motivo del que lo precedió el 31 de octubre de 1984, tal como surge del relato contenido en la demanda y del escrito de fundamentación del remedio extraordinario (v., en especial, fs. 11 vta. y 248 in fine/249 vta.), sin que ello fuera negado por la contraparte.

En efecto, contrariamente a lo afirmado por el a quo, aquel acto administrativo -calificación que, por supuesto, incluye a los certificadosresolvió negativamente el fondo del tópico discutido (la certificación o no en los términos requeridos por la actora) y fue adoptado -en el transcurso de un procedimiento recursivo- por el órgano superior de

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Procuración General de la Nación la entidad autárquica. En tales condiciones, no sólo se trata de un acto definitivo, sino que, además, causa estado. Es decir, cumple con los requisitos exigidos por el a quo para impugnar judicialmente la actuación administrativa.

La posición contraria, esto es, que DEBA no denegó el pedido de la actora porque se limitó a modificar un artículo del certificado anterior, conlleva una interpretación que, con excesivo rigor formal, desatiende la controversia planteada entre aquélla y su contratista, pues, en esa inteligencia, a la administración le bastaría con modificar permanente lo decidido ante cada requerimiento de su contraparte, para afirmar que no se configura un acto definitivo.

Por otra parte, no parece ocioso recordar que ya en Fallos: 311:2082, V.E. descalificó una sentencia que había declarado formalmente improcedente una demanda contenciosoadministrativa -iniciada para dejar sin efecto las resoluciones administrativas que desestimaron los reclamos de la actora-, por no haberse deducido previamente el recurso de revocatoria, al considerar que ello importaba un injustificado rigor formal, que vulneraba la garantía constitucional de defensa en juicio, porque -al igual que en sub discussioaquélla había hecho valer infructuosamente sus pretensiones en sede administrativa. Y si así lo entendió en un supuesto en que no se dedujo formalmente un recurso de revocatoria, estimo que, con mayor razón, iguales conclusiones deben adoptarse en el presente, donde el acto impugnado es producto de un recurso administrativo y el fallo recurrido desconoce el principio in dubio pro actione, rector en materia de habilitación de la instancia contencioso administrativa (doctrina de Fallos:

313:83).

Por ello, entiendo que existe relación directa e

inmediata con las garantías constitucionales invocadas por la actora (art. 15 de la ley 48), como así también que la sentencia recurrida es arbitraria y pasible de ser descalificada como acto jurisdiccional válido.

VI En atención a lo expuesto, soy de opinión que corresponde admitir la queja, dejar sin efecto el fallo recurrido y devolver las actuaciones al tribunal de procedencia para que dicte uno nuevo ajustado a derecho.

Buenos Aries, 22 de febrero de 2001.

N.E.B.