Procuración General de la Nación en la sentencia de Corte Suprema de Justicia, 23 de Octubre de 2000, C. 827. XXXV

• Emisor: Procuración General de la Nación

3. 827. XXXV.

   Cámara Argentina de Empresas de Servicios Jurídicos Prepagos s/ denuncia c/ Colegio de Abogados de San Nicolás s/ ley 22.262.

   Procuración General de la Nación Suprema Corte:

   -I-

   La Sala A de la Cámara Federal de Apelaciones de Rosario confirmó la resolución de la Secretaría de Industria, Comercio y Minería de la Nación que ordenó al Colegio de Abogados del Departamento Judicial de San Nicolás (Provincia de Buenos Aires), el cese de toda conducta que tenga por objeto o efecto la obstaculización del ingreso, al mercado de servicios jurídicos de ese departamento judicial, de formas de prestación de los citados servicios que no se encuentren expresamente prohibidas por la ley, con arreglo a los arts. 1 y 26, inc. b, de la Ley de Defensa de la Competencia 22.262.

   Para así decidir, se apoyó -substancialmenteen que: 1) el Colegio de Abogados denunciado exorbitó los fines de su creación al pretender influir en el mercado local proclamando -mediante solicitadas periodísticasla presunta ilegalidad de los servicios de asistencia jurídica prepaga y amenazando, inclusive, de modo público, con sanciones disciplinarias, a sus prestadores; y, 2) dicha conducta comportó un abuso concreto de su posición dominante en el mercado, en tanto que la referida declaración emanó del órgano titular de la matrícula quien, por esa vía, provocó un perjuicio al interés económico de la comunidad, extremo al que no obsta su alegado carácter de entidad de derecho público (v. fs. 94/98).

   -II-

   Contra dicho pronunciamiento dedujo recurso extraordinario el Colegio de Abogados (fs. 105/116), el que fue contestado por la contraria (fs. 123/130) y concedido por la a

   quo por entender que se encuentra en tela de juicio la inteligencia de la ley federal 22.262 (fs. 132/133).

   -III-

   Aduce la impugnante -en lo substantivo- que la sentencia desconoce que concierne a los estados provinciales reglamentar, en sus jurisdicciones, el ejercicio de las actividades profesionales, lo que la Provincia de Buenos Aires en lo que aquí interesa- verificó mediante el dictado de las leyes 5177, 6716 y 8904, por las que, entre otras atribuciones, delegó en los colegios respectivos el contralor del ejercicio de la profesión. A las anteriores, se añaden las normas sobre ética profesional sancionadas en la órbita de estos últimos (art. 42, C. de Bs. As).

   En ese marco reglamentario, señala, es que la actividad de la firma AAsistencia Integral S.A.@ -tanto en lo que atañe al asesoramiento y al patrocinio jurídico prepago como a su publicidad- se evidencia contraria a la ley; circunstancia de la que infiere que el proceder del organismo profesional -exteriorizado, en lo que nos ocupa, en la publicación de las solicitadas- se revela ajustado a las atribuciones que le fueron conferidas, explícita e implícitamente, por las leyes de la Provincia. Infiere de lo anterior, que el acto de autoridad nacional confirmado por la sentencia, en cuanto desconoce esas competencias reservadas, es incompatible con la Ley Fundamental (art. 121, de la C.N.). Destaca, entre las potestades razonablemente implícitas del colegio, la de proteger a los ciudadanos del ejercicio irregular de la profesión. También, que el ejercicio de la actividad de policía indefectiblemente importa, en este marco, una obstaculización -lícitaal ingreso en el mercado de servicios jurídicos de los prepa-

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   Procuración General de la Nación gos.

   Puntualiza que la actividad de la firma de servicios jurídicos prepagos consiste en prestar asesoramiento al asociado mediante el pago de una cuota mensual, con renuncia anticipada de los honorarios que pudieran regularse, y que la entidad en cuestión es una sociedad anónima que explota una marca con el objeto de captar clientela en todo el país, mediante una publicidad que destaca la modalidad de pago del servicio, todo lo cual se opone -entre otras- a las normas de los arts. 15, 19, 24, 25 incs. 5° y 8° y 42, incs. 4°, 5° y 6°, de la ley 5177.

   Califica, por último, de dogmática a la afirmación de la a quo según la cual el colegio A. de su posición dominante en el mercado@ desde que, aun prescindiendo de que la cuestión fue introducida por la juzgadora, no puede soslayarse que el Organismo Profesional no es un operador del mercado no pretende incursionar en él, sino que ejerce facultades propias dirigidas a garantizar el bienestar general a través del contralor de la actividad (fs. 105/116).

   -IV-

   Según se desprende del dictamen emitido por la Comisión Nacional de Defensa de la Competencia -que forma parte de la resolución 589/98 de la Secretaría de Industria, Comercio y Minería de la Nación en razón de lo dispuesto por el art. 2° del citado dispositivo- (fs. 362/385 del expte. 034- 001681/95 agregado a la causa), dicha entidad estimó que la cuestión llevada a su conocimiento se circunscribió al examen de las solicitadas publicadas por el colegio profesional en dos periódicos locales a la luz de las previsiones de la ley

   .262. No así, al de la actuación de dicho organismo relacionada con la substanciación de sumarios en ejercicio de potestades disciplinarias y de registro y contralor de los profesionales a las que se refieren los puntos 1° y 2° de las publicaciones (v. fs. 380 del citado expediente); ni tampoco, al de la constitucionalidad de norma alguna de la legislación de la Provincia de Buenos Aires, potestad, por otra parte, como admitió la propia comisión, extraña a sus prerrogativas, tanto originarias como a las adicionadas por el art. 2° del decreto 2584/91, ratificado por la ley 24.307 (v. fs. 378).

   Expuesto en otros términos, entendió que el debate giró en torno a examinar si, por medio de las solicitadas en que se advertía a la comunidad: 1) que la prestación de servicios jurídicos prepagos no se encontraba autorizada por ningún organismo del Estado; 2) que la prestación de esos servicios constituía una violación de las leyes vigentes; y, 3) que los modos publicitarios empleados por Asistencia Integral S.A. se hallaban prohibidos por la ley, se afectó de manera indebida a la competencia (v. fs. 380).

   En ese cuadro de situación, la conclusión positiva del ente nacional se apoyó en que: a) la publicación de una solicitada no configura un acto jurídico -general o particular- susceptible de ser impugnado; b) los servicios jurídicos prepagos constituyen una manifestación lícita del derecho a comerciar y al ejercicio de la profesión; c) las solicitadas configuraron una conducta tendiente a obstaculizar el ingreso de nuevas formas de prestación de servicios; d) la posición de prestigio y reputación que ostenta el Colegio de Abogados confiere a sus acciones la aptitud de incidir en el funcionamiento de los servicios jurídicos; y e) la conducta del organismo profesional tuvo aptitud como para afectar el interés económico general en el contexto de mercado relevante,

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   Procuración General de la Nación conforme a los términos del art. 1° de la ley 22.262 (v. fs.

   380/385 del expediente administrativo agregado a la causa).

   -V-

   Para sintetizar, emerge de lo expuesto anteriormente que, a juicio de los organismos administrativos intervinientes y de la Cámara Federal, el colegio profesional denunciado, al publicar las solicitadas de referencia, incursionó en la materia regulada por la ley federal 22.262; mientras que, en opinión del colegio, se ejercieron, por esa vía, potestades de policía delegadas por la provincia al Organismo Profesional y objeto de reserva según lo previsto por los arts. 121 de la Carta Magna y 41 y 42 de la Constitución de Buenos Aires. En ese orden de consideraciones, inclusive, el Colegio de Abogados bonaerense calificó de inconstitucional la aplicación del art. 1° de la ley 22.262 efectuada por la cámara (confr. fs. 396 del expediente agregado a la causa). Se desprende de lo anterior que el ente denunciado no descarta que su conducta al publicar las solicitadas pueda haber comportado una obstaculización al ingreso al mercado local de nuevas formas de prestación de los servicios jurídicos (confr. fs.

   113 vta./114), empero, sitúa su proceder en el campo del ejercicio lícito de las facultades inherentes al poder de policía de la provincia.

   Dicho extremo, a mi juicio, así como la coincidencia general de las partes en lo que atañe a los supuestos fácticos de la cuestión, autoriza a descartar que el presente se trate de un asunto de hecho y prueba.

   En el mismo cuadro corresponde advertir que tampoco se debate aquí cuestión constitucional alguna relativa a la ley 5177 y a las restantes normas provinciales inherentes al

   ejercicio profesional de abogacía, varios de cuyos preceptos invocó el Colegio de Abogados de San Nicolás, tanto en la solicitada dada a conocer el 14 de marzo de 1995 (v. fs. 22 del expte. agregado) como en la del día 15 de diciembre de 1997 (v. fs. 265). Se cuestiona sí, el alcance conferido al art. 1° de la ley 22.262- cuya naturaleza federal ha sido puntualizada por V.E., entre otros, en los precedentes de Fallos: 307:1257, 2091; 316:2561- el que se reputa contrario a la preceptiva de los arts. 121 de la Constitución Nacional y 41 y 42 de la constitución provincial y cuya validez fue reconocida en el fallo, donde se lo interpretó en contra de las pretensiones del apelante, motivo por el que, entiendo, que el recurso es admisible en los términos del art. 14, inc.

   3. de la ley 48.

   A ese respecto, merece resaltarse que si bien la normativa de la ley 25.156 ha venido, a la fecha, a reemplazar el dispositivo de la derogada ley 22.262, lo cierto es -amén de que la previsión de su art. 1° guarda marcada similitud con idéntico precepto de la disposición derogada- que debe estarse a lo prescripto por el art. 58 de la propia ley citada en primer término (confr. B.O. del 20 de septiembre de 1999).

   -VI-

   Examinada la cuestión en el marco previamente establecido, entiendo que la decisión de la cámara debe ser confirmada. Ello es así, puesto que, si bien el estudio de la normativa local invocada por el apelate permite constatar que, en efecto, concierne a los colegios departamentales -entre otras atribucionesel gobierno de la matrícula; el poder disciplinario sobre los abogados; el deber de fiscalizar el ejercicio regular y correcto de la función, el decoro

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   Procuración General de la Nación profesional; el cumplimiento de la preceptiva sobre aranceles, honorarios, ética profesional, publicidad y la representación y defensa de los abogados y de sus derechos e intereses profesionales legítimos (art. 15, 19, 24, 25, incs. 5° y 8°, 42, incs. 4°, 5°, 6° y 62, incs. 6° y 7°, de la ley 5177, entre otros), lo cierto es que, según mi parecer, el colegio denunciado excedió esa órbita cuando hizo pública las solicitadas bajo examen e incursionó de ese modo, irrazonablemente, en una materia relacionada con las condiciones de concurrencia en la prestación de los servicios jurídicos, de modo de que pudo resultar perjuicio para el interés económico general (v.

   Fallos: 316:2561). Lo anterior así lo considero puesto que, vale puntualizarlo, sin otros elementos de convicción que meros juicios presuntivos a propósito de supuestos incumplimientos de normas profesionales por algunos de sus asociados, suscribió una serie de afirmaciones -también- indemostradas, dirigidas a alertar a la comunidad sobre la falta de autorización estatal de los servicios jurídicos prepagos, su carácter contrario a las leyes vigentes y la existencia de prohibiciones legales relativas a los modos publicitarios empleados; todo sin el correlato -al menos no se ha aportado prueba al respecto- de que se hubiera avanzado en las correspondientes actuaciones dirigidas a comprobar la existencia, en su caso, de esos ilícitos. Tampoco se acercó evidencia de que se hubiera verificado una presentación o denuncia ante los organismos de control de las sociedades mercantiles.

   Adviertase que a escasos quince días del inicio de la campaña publicitaria de la firma Asistencia Integral, el colegio profesional suscribió el primer comunicado Aalertando a la comunidad@ (fs. 22, 69 y 80 a 85 del expte. agregado).

   A lo anterior se añade -según se desprende del dic-

   tamen de la comisión y actuaciones agregadas- que existió, originariamente, en este ámbito, una regulación de la actividad por parte de la Superintendencia de Seguros de la Nación y, más tarde, coincidencia en orden a su sujeción a la normativa general sobre sociedades comerciales, sin perjuicio del contralor por la inspección general de justicia en Capital y los organismos locales en las provincias (v. fs. 371/374 del agregado); extremo que viene -cuanto menos- a relativizar las afirmaciones vertidas por el Colegio de Abogados en las solicitadas bajo examen, en cuanto atañe a la modalidad prepaga en general y a la firma señalada en lo específico; a lo que debe agregarse que no ha sido puesta en debate aquí la titularidad de la potestad de contralor de la firma ni de la actividad jurídica prepaga en general.

   Dicha empresa -es claro que, en sí misma, ajena a la órbita de contralor del organismo profesional- se vio obstaculizada en su propósito de introducir al mercado una modalidad novedosa de prestación de los servicios jurídicos, toda vez que, con prescindencia de la discusión relativa a la posición que el denunciado ocupa en o respecto de aquel mercado, lo cierto es que no cabe dudar, dada su competencia y su función que, en materias como la examinada, posee aptitud como para afectar, por medio de una declaración pública como la suscrita, la libre concurrencia al mercado de servicios jurídicos de oferentes y demandantes; en el caso especial de los últimos, al alimentar una convicción relativa a la presunta ilicitud de los servicios contratados bajo esta modalidad. Adviértase a este respecto que no es condición necesaria para la aplicación de la ley 22.262 abusar de una posición dominante en el mercado, sino que bastan los actos o las conductas restrictivas, limitativas o distorsivas de la competencia, toda vez que pueda resultar de ello un perjuicio para

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   Procuración General de la Nación el interés general (v. art. 1° de la ley 22.262 y el ítem III, 1. de la exposición de motivos) y, allende la discusión suscitada -reitero- a propósito de la posición en este marco del organismo profesional, lo cierto es que -vuelvo a decirlo una vez más- no puede discutirse su aptitud para influenciar la oferta y demanda de servicios jurídicos.

   En ese marco, no resulta ocioso añadir -como se encarga de ponerlo de resalto la propia Comisión Nacional de Defensa de la Competencia (v. fs. 371/372)- que, dadas las cualidades en materia de prevención de conflictos, disminución de costos de las prestaciones y extensión de los servicios jurídicos a sectores anteriormente no atendidos por ellos, que suele atribuirse a este modo de organización empresaria (v. fs. 372), no puede descartarse que, al perjuicio que en sí mismo puede suponer una restricción cuantitativa d ela concurrencia -esto es, en el número de oferentes de bienes o serviciosse añada uno cualitativo, determinado, en este caso, por la dificultad de acceso al mercado de una forma de organización, con características -al menos, a priori- como las detalladas.

   Por otra parte, entiendo que tampoco es condición necesaria para admitir configurada la conducta descripta en el precepto invocado, una afectación al interés económico general medido en términos rigurosamente nacionales, sino que basta que se vea restringida o distorsionada la libre concurrencia al mercado relevante en un modo que perjudique los intereses de la comunidad que se beneficia de él; circunstancia que, por cierto, aprecio acaece, cuando ella se ve privada de la posibilidad de obtener los réditos derivados de su correcto funcionamiento. Y, a no dudarlo, la comunidad se hallará mejor cuanto más opciones se le brinden, sin perjuicio -ello es

   obvio- del correspondiente control de los concurrentes por los organismos respectivos, cuestión esta última -vuelvo a decirlo- que en relación a las empresas jurídicas prepagas no ha sido traída por las partes a debate.

   Y es que la legislación orientada a defender la competencia constituye -a mi juicio- un engranaje del orden jurídico que, sin excluir otras previsiones eventualmente destinadas a proteger otros bienes jurídicos -como puede ser, en el caso, el ejercicio regular de una profesión- persigue preservar a los distintos mercados como a verdaderos bienes de carácter público y resguardarlos, además, de su posible afectación por cualquiera de sus agentes, de modo de garantizar a la comunidad los beneficios que pueda traer aparejados la puja competitiva (confr. art. 42 de la Constitución Nacional, en el texto reformado en 1994).

   A ese respecto debe recordarse que, ampliadas primero las potestades de la Comisión Nacional de Defensa de la Competencia de modo de alcanzar a los actos y conductas atenidos a normas generales o particulares y a disposiciones de naturaleza administrativa dictadas en virtud de aquéllas, excluidos originariamente por el art. 5° de la ley 22.262 -en tanto se consideraran incluidos en las descripciones del art.

   1. de esa ley- (v. art. 2°, decreto 2284/91, ratificado por ley 24.307), la propia limitación del art. 5° de la ley 22.262 fue, más tarde, abrogada por el art. 107 de la ley 24.481; lo que ratifica que, la circunstancia de fundarse una conducta en una disposición general o particular, no excluye por sí la competencia de la comisión (respecto al alcance del art. 5°, v.

   Fallos:

   307:1257, 2091 y el dictamen de esta Procuración General publicado en Fallos: 308:204).

   Por otro lado, no puede no advertirse que las limi-

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   Procuración General de la Nación taciones que el organismo denunciado provoca a las sociedades dedicadas a la prestación de servicios jurídicos prepagos no tienen su origen en las normas a las que el Estado dio su aprobación, sino en resoluciones tomadas por su consejo directivo las que, en sí mismas carecen de aquel respaldo.

   En tales condiciones, el colegio denunciado colocó en una situación de peligro concreto, virtualmente in abstracto, el ingreso al mercado de servicios jurídicos de firmas comerciales a las que, indirectamente, imputó la puesta en marcha de un modo de prestación de la actividad jurídica per se contrario a las normas arancelarias, previsionales y profesionales de los abogados. Ello ha de entenderse así, toda vez que, en rigor, ningún esfuerzo desplegó en pos de poner en evidencia las transgresiones a las diversas normas que regulan la actividad abogadil, ni siquiera a propósito de sus propios miembros, desde que, si bien inició dos causas disciplinarias por la presunta violación a las normas de ética en materia de publicidad a los abogados cuyos nombres figuraban en la publicación, lo cierto es que, no obstante negarse a informar de las mismas, sí precisó que se hallan en Aplena tramitación de estilo@ (v. fs. 225 del agregado), lo que equivale a decir, pendientes de resolución.

   Tal circunstancia merece apreciarse -según mi entender- en el contexto de las manifestaciones vertidas por la Cámara Argentina de Empresas de Servicios Jurídicos Prepagos, según las cuales los abogados vinculados a las empresas prestadoras perciben sus honorarios con arreglo a los convenios alcanzados con ellas, los que respetan las leyes vigentes y cumplimentan las cargas previsionales, colegiales e impositivas (v. fs. 1/3 del agregado y 123 vta. del principal); extremo -lo puntualizo una vez más- que no se ve con-

   tradicho por actuación o evidencia alguna eventualmente obrante en la causa.

   En el marco antes descripto y no sin antes puntualizar que no advierto de qué modo la obligación de abstenerse de conductas como las examinadas pueda afectar el importante papel que en la comunidad desarrollan entidades como la apelante, reitero mi apreciación en orden a que el colegio denunciado, al hacer públicas las solicitadas cuestionadas, incursionó en la materia inherente a las condiciones de concurrencia en al prestación de los servicios jurídicos, excediendo el límite que marca la razonabilidad, que -como ha sido dichoes requisito de todo accionar legítimo (v.

   Fallos:

   288:240).

   -VII-

   Para concluir, entiendo que la manera en que ha quedado planteado el asunto, impone precisar que la Constitución reconoce y delimita los poderes y las funciones de las Aautoridades de la Nación@, el Agobierno federal@ y los Agobiernos de provincia@; y que entre las correspondientes al Estado Nacional figuran las del art. 75, incs. 10, 13, 18, 19 y 32, precepto consonante con lo establecido en los arts. 9, 10, 11, 12, 14, 28, 42, 126 -entre otros- del mismo ordenamiento. En especial, las del art. 75, inc. 18, de la Constitución que, al decir de V.E. -en rigor, a propósito del anterior art. 67, inc. 16- no tienen más jurisprudencia ni antecedentes que los nacionales -Fallos: 68:227; 183:190- y que conciernen, principalmente, a proveer lo conducente a la prosperidad del país -Fallos: 314:565-. Igualmente, las que se infieren del art. 42 de la Ley Suprema -en el texto de 1994en cuanto prevé que los consumidores y usuarios de bienes y

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   Procuración General de la Nación servicios tienen derecho -entre otrosen la relación de consumo, a la protección de sus intereses económicos, a una información adecuada y veraz y a la libertad de elección, debiendo las autoridades proveer a la protección de aquellos derechos, a la defensa de la competencia contra toda forma de distorsión de los mercados y al control de los monopolios naturales y legales. Y las del art. 75 inc. 13, de la Carta Magna relativas al comercio, que, como lo puntualizó V.E. citando un conocido precedente norteamericano, no sólo es tráfico sino, también, relación (v. Fallos: 178:9).

   R., como lo señaló V.E. en numerosos precedentes, que el Congreso de la Nación puede legislar, inclusive, sobre aspectos de las actividades interiores de las provincias susceptibles de menoscabar el comercio entre las provincias y el externo o perturbar el bienestar general en el orden nacional, en ejercicio de la facultad que le asiste para arreglar aquéllas y fomentar a éste, y en la medida que, a tales fines fuese necesario (confr.

   Fallos:

   139:258, 276; 188:248; 239:345, 349; entre varios otros); y, que, A...el poder para regular el comercio...corresponde al Congreso de la Nación de una manera tan completa como podría serlo en un país de régimen unitario...@ (v. Fallos: 154:104; 317:397).

   En ese contexto, es que, entiendo, atañe al Congreso de la Nación reglamentar lo atinente a la defensa de la competencia, con los alcances ya expuestos (v. art. 28, de la Constitución Nacional), en razón de su directa relación con el comercio, el libre tránsito y la transacción de bienes y servicios, la prosperidad general y el bienestar del país, potestades todas -ya se detalló- de índole nacional, sobre las que, advierto, viene a apoyarse naturalmente esta legislación (v. Fallos: 308:1239; 312:1495; y recientemente, E.35.XXXIV.

   AEdenor c/ Municipalidad de General R. s/ acción

   declarativa -medida cautelar-A y Comp. 147.XXXVI. A., G.A., pronunciamientos del 5 de octubre de 1999 y 1° de junio del corriente, respectivamente, etc.).

   -VIII-

   Por los motivos expuestos, juzgo que corresponde declarar admisible el remedio federal y confirmar la sentencia.

   Buenos Aires, 23 de octubre de 2000 NICOLAS EDUARDO BECERRA Es copia