Procuración General de la Nación en la sentencia de Corte Suprema de Justicia, 12 de Junio de 2000, J. 26. XXXIV

• Fecha: 12 Junio 2000

J. 26. XXXIV.

Jugos del Sur S.A. c/ Estado Nacional (Min. de Economía y Obras y S.. P..) s/ juicios de conocimiento.

Procuración General de la Nación Suprema Corte:

-I-

A fs. 8/31, la firma Jugos del Sur S.A. inició demanda contra el Estado Nacional -Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos (MEyOSP, en adelante)-, a fin de que se declare la nulidad de la Comunicación N° 2496 efectuada el 26 de enero de 1986 por la Dirección Nacional de Exportación del citado Ministerio, por la que se le informó que no se hacía lugar a su pedido de acogimiento al régimen establecido por el Decreto 176/86; así como la nulidad de las Resoluciones N° 2091/89 de la Secretaría de Industria y Comercio Exterior (SICE, en adelante) y N° 148/92 del MEyOSP, por las cuales se rechazaron los recursos administrativos interpuestos.

Relató que, en abril de 1986, se presentó ante la SICE y solicitó acogerse al régimen de Programas Especiales de Exportación instituido por el decreto mencionado, pedido que originó el dictado de la Resolución N° 370/86, por la que se dispuso asignarle el beneficio previsto en el art. 10, inc. a) del Decreto 176/86, supeditado al cumplimiento de los requisitos que permitan la firma de los convenios respectivos.

Puso de resalto que dicho acto significó, para la empresa, el pleno otorgamiento de los beneficios, con la salvedad de que debían cumplirse determinados requisitos formales o instrumentales a fin de firmar el convenio correspondiente.

Posteriormente, otras empresas competidoras se opusieron a que se le otorgaran tales beneficios y, luego de diversos trámites realizados en el expediente administrativo, la Dirección Nacional de Exportación emitió la Comunicación N°

, por la que se le informó que no se hacía lugar a su pedido, Aen razón de no haberse resuelto...la problemática que involucra conjuntamente a esa y otras empresas del sector como consecuencia de la aplicación de regímenes de promoción industrial@.

Contra esta decisión -que consideró viciada de nulidad absoluta, en razón de que su programa ya había sido aprobado y que no existía fundamento alguno para revocar ese otorgamientointerpuso los recursos de reconsideración y jerárquico en subsidio. El primero fue rechazado por Resolución N° 2091/89 de la SICE, mientras que el segundo también fue desestimado por Resolución 148/92 del MEyOSP.

Tales actos adolecen -a su entender- de nulidad absoluta e insanable en los términos del art. 14, inc. b) de la ley 19.549, por contener vicios en la competencia, en la causa, en la motivación, en el objeto, en el procedimiento y en la finalidad.

-II-

El Estado Nacional contestó la demanda a fs. 294/299 y solicitó su rechazo con fundamento, en lo sustancial, en que la Resolución N° 370/86 significó la preadjudicación y no la aprobación final del Programa Especial de Exportación de la actora, puesto que se trata de una resolución que fijó niveles de beneficios, concediendo a Jugos del Sur S.A. el 15% sobre el valor FOB, máximo permitido por el art. 10, inc. a del Decreto 176/86.

Puso de resalto que, para comprender la naturaleza del acto en el que pretende ampararse el actor, es importante tener en cuenta los términos del informe N° 273 producido por la Dirección Nacional de Política Económica Interna (cuya

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Procuración General de la Nación fotopia obra a fs. 171/177 de las presentes actuaciones), en el cual se detalla la metodología seguida por la SICE para tramitar y aprobar los pedidos de acogimiento al régimen del Decreto N° 176/86. De ahí surge que la Resolución N° 370/86 se limitó a fijar el nivel de beneficio que le correspondería a la actora y a asignarlo de un modo condicional, dejando la aprobación de los proyectos para una instancia ulterior. En apoyo de su postura, citó los casos de las empresas Errebe S.A. y Chincul -que se encontraban en una situación similar a la de Jugos del Sur S.A.- con las que se siguió el sistema mencionado y se llegó al dictado de la resolución aprobatoria y a la firma de los respectivos convenios.

Señaló, asimismo, que la aprobación del proyecto de la actora nunca se produjo, porque, al derogarse el Decreto N° 176/86 por su similar N° 963/88, la Resolución N° 117/90 de la SICE, dispuso A. las propuestas presentadas a los llamados del régimen de programas especiales de exportación oportunamente convocados por la SICE y que a la fecha no hubieran sido aprobados mediante resolución de la autoridad de aplicación, en los términos dispuestos por el art. 19 del dec.

N° 176/86@ y, por ello, nunca adquirió un derecho, ya que su mera expectativa quedó A. frustrada como consecuencia de la denegatoria@ (v. fs. 298, in fine y vta.), circunstancia que torna abstracta la declaración de nulidad que persigue Jugos del Sur S.A., pues aunque los actos impugnados resulten nulos, ello no podrá tener por consecuencia la aprobación de su proyecto, ya que perdió vigencia el régimen de Decreto N° 176/86 (v. fs. 299).

-III-

La titular del Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo Federal N° 5 rechazó la demanda a fs. 347/349. Se fundó en que, si bien se había cumplido el procedimiento previsto en las normas vigentes, no se firmaron los convenios, que seguían supeditados al cumplimiento de condiciones y requisitos. Por ello, concluyó, Jugos del Sur S.A. no adquirió el derecho a obtener los beneficios solicitados, sino que obtuvo una mera expectativa que no llegó a concretarse.

Por otro lado, sostuvo que la decisión adoptada por la Administración se inscribe dentro de sus facultades propias para ordenar los procedimientos tendientes a hacer efectiva la finalidad de las leyes, por lo cual goza de presunción de legitimidad mientras no se demuestre su arbitrariedad. A ello añadió que, según se desprende de lo dispuesto por el Decreto 963/88 y por la Resolución 117/90 de la SICE, existió un cambio en la política nacional respecto a los planes de promoción industrial, y recordó la reiterada doctrina de la Corte Suprema en el sentido de que nadie puede invocar la existencia de un derecho adquirido para oponerse a un cambio de política de gobierno.

-IV-

Apelada esta decisión por la actora, la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal -Sala I- la revocó a fs. 373/386.

Para así resolver, luego de efectuar un examen de las normas aplicables, consideraron sus integrantes que la Asuscripción del respectivo convenio constituía un recaudo ineludible para su concreción, de modo que sólo podía constituirse el proponente en titular del derecho una vez que el

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Procuración General de la Nación acuerdo fuera firmado por las partes@.

Sin embargo continuaron- esta expectativa no carece de amparo en cuanto a la celebración del respectivo convenio. En este sentido, el a quo entendió que, de acuerdo al procedimiento previsto por el decreto 176/86, la Resolución 370/86 constituía una verdadera adjudicación del contrato respectivo, supeditado el cumplimiento de ciertos requisitos para su firma.

Asimismo, sostuvo el tribunal que la defensa esgrimida por la demandada, en el sentido de que la Resolución 370/86 no es el acto aprobatorio sino que sólo tuvo por objeto fijar los niveles de beneficios y que fue dictado para determinar el encuadramiento de los distintos programas, no se ajusta a las disposiciones reglamentarias, que no prevé tal etapa en el trámite administrativo.

En relación a la falta de tratamiento de los vicios de que adolecerían los actos impugnados, recordó que la circunstancia de que la Administración actúe en ejercicio de facultades discrecionales, no puede justificar una conducta arbitraria y agregó que, la revisión judicial de aquellos aspectos normativamente reglados -competencia, forma, causa y finalidad del acto-, se traduce en un típico control de legitimidad, ajeno a los motivos de oportunidad, mérito o conveniencia tenidos en cuenta al dictar el acto. En la especie, el tribunal consideró que la comunicación efectuada mediante telegrama no cumple con el requisito de motivación ni guarda relación con las constancias del expediente administrativo, faltando el nexo jurídico vital entre la denegatoria y los antecedentes que le dieron sustento.

Desde otra perspectiva, entendió que la observancia del principio de legalidad administrativa requiere la expresión de las razones de los actos de los poderes públicos, y que a la

luz de los antecedentes obrantes en autos, Ala denegatoria surge sorpresivamente en el expediente administrativo como un acto sustentado en la mera voluntad del emisor@.

-V-

Disconforme, la demandada interpuso recurso extraordinario a fs. 390/405, el que fue concedido en lo que se refiere al alcance e interpretación de normas federales y denegado en cuanto a la arbitrariedad alegada (v. fs. 415).

En primer término, funda la procedencia de la apelación del art. 14 de la ley 48 en la existencia de caso federal, toda vez que el a quo interpretó inadecuadamente la ley 19.549, especialmente sus arts. 12 y 14, los Decretos 176/86 y 963/88 y las Resoluciones de la Secretaría de Industria y Comercio Exterior Nros. 141/86 y 117/90, que respectivamente los reglamentan.

Defendió la validez de la Comunicación N° 2496/87 cuyo contenido fue ratificado por las Resoluciones Nros.

2092/89 de la SICE y 148/92 del MEyOSP, las que resolvieron los recursos interpuestos- por cuanto enuncia en forma expresa que se dan en el caso las circunstancias previstas por el art. 8° del Decreto 176/86, norma que le confiere a la Autoridad de Aplicación la facultad de rechazar las propuestas de programas especiales de exportación con fundamento en razones de oportunidad, mérito o conveniencia.

Asimismo, sostiene que, con su decisión, la Cámara desplazó la voluntad del Poder Administrador, al soslayar lo dispuesto por el art. 3° de la Resolución N° 141/86, en cuanto establece que la resolución aprobatoria del art. 19 del Decreto 176/86 debe instrumentarse a través del respectivo convenio a

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Procuración General de la Nación celebrar entre los solicitantes y el Estado Nacional, dado que, al dejar sin efecto las resoluciones de la Administración, se permitiría a la actora acceder a los beneficios del decreto citado sin haber firmado el convenio. A ello, agrega que la sentencia recurrida facultó a la firma Jugos del Sur S.A. a obtener un beneficio -que no fue otorgado a ninguna de las empresas exportadoras de jugos concentrados para evitar distorsiones adicionales a la problemática del sector-, en contraposición con el art. 4° del Decreto 963/88, que dispone que los programas que hayan sido favorablemente considerados por la Comisión de Estudio o se encuentren pendientes de resolución, podrán ser aprobados en la medida que se disponga de los recursos fiscales correspondientes.

En cuanto a la causal de arbitrariedad, arguye que existe un severo apartamiento del contenido de las normas en cuestión, incongruencia manifiesta en la ponderación de las circunstancias fácticas y jurídicas y apartamiento del objeto del proceso al pronunciarse más allá de lo requerido por la propia actora.

-VI-

En lo que respecta a la admisibilidad formal del recurso deducido, cabe señalar que, toda vez que la Cámara desestimó expresamente la causal de arbitrariedad invocada en el remedio federal y la recurrente consintió tal decisión judicial, al no deducir la respectiva queja (Fallos: 313:1391), la vía extraordinaria quedó abierta, en principio, en la medida otorgada por el a quo, es decir, en cuanto se discute la inteligencia de normas federales y la decisión ha sido contraria a la pretensiones del apelante (art. 14, inc. 3° de

la ley 48).

-VII-

Ante todo, considero oportuno señalar que, contrariamente a lo que afirma la recurrente, el tratamiento de los diversos aspectos que se encuentran en debate, de ningún modo implica una intromisión en el ámbito de facultades propias de la Administración, en cuanto a la conveniencia de implementar programas o regímenes especiales para promover la exportación de determinados productos, sino que únicamente se trata de verificar si se han otorgado o no derechos a un particular quien previamente debió haber cumplido todos los actos sustanciales y los requisitos formales para ser titular de élpues, en caso afirmativo, ya no es posible su desconocimiento unilateral en sede administrativa, sin grave afectación de garantías constitucionales, aun cuando el régimen cuyos beneficios se solicitan ya no esté en vigencia como tal.

Sentado ello, considero que la cuestión central a dilucidar en el sub lite, consiste en determinar si la Resolución N° 370/86 de la SICE, constituye o no la resolución aprobatoria a la que alude el art. 19 del Decreto 176/86.

A tal efecto, resulta conveniente precisar ciertos aspectos normativos relevantes. El decreto citado -derogado por el N° 963/88- instituyó un sistema particular tendiente a implementar programas especiales de exportación y contenía, al mismo tiempo, la regulación del procedimiento a seguir para obtener los beneficios que estatuía. En lo que aquí interesa, es posible consignar las siguientes etapas:

1) la empresa interesada en acceder al programa debía presentar su propuesta ante la Autoridad de Aplicación; 2) dicha autoridad, en el caso la Secretaría de Industria y Comercio Exterior, contaba con un

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Procuración General de la Nación plazo de veinte días para decidir si le daba curso o no a la solicitud; 3) en caso afirmativo, remitía el proyecto respectivo a la Comisión de Estudio de Programas Especiales de Exportación, la que -luego de efectuar un análisis técnicodentro de los cuarenta y cinco días debía dictaminar acerca de la conveniencia de la presentación y aconsejar respecto de los beneficios que podían ser acordados, de acuerdo a una serie de factores que estaban enumerados en el art.

18 del decreto citado; 4) la SICE podía resolver favorablemente, en cuyo caso dictaba la resolución aprobatoria; 5) se firmaba el convenio con la empresa o grupo de empresas que instrumentaba el programa respectivo, el que debía contener los requisitos establecidos en el art. 5 del decreto.

Resulta claro que el procedimiento descripto está constituido por cinco etapas, que deben llevarse a cabo ante la Autoridad de Aplicación -desde la presentación de la solicitud hasta la firma de los conveniosque son de cumplimiento obligatorio, en cada una de las cuales se deben observar diversos trámites y formalidades que tienen por objeto obtener la adquisición de un derecho -el que, obviamente, puede ser concedido o denegado por dicha Autoridad- con las consecuencias que de él se derivan, en el caso, ser acreedor de los beneficios previstos en el régimen instituido por el Decreto 176/86.

Aun cuando es cierto que no corresponde interpretar con riguroso criterio formalista las diversas normas dispersas que el administrado debe ensamblar para guiar sus actos en el procedimiento administrativo, también lo es que los diversos organismos que integran la Administración, en ejercicio de la función que les es propia, tienen la facultad de adoptar las medidas que resulten necesarias para un mejor ordenamiento administrativo. Tales decisiones, no producen efectos jurídicos

en forma directa e inmediata respecto de un sujeto de derecho, por lo que comúnmente se las conoce como simples actos de la Administración, para distinguirlos de los actos administrativos propiamente dichos.

En este orden de ideas, cabe señalar que, en la especie, este aspecto de la cuestión adquiere particular relevancia, pues la circunstancia de que el acto produzca efectos jurídicos en forma directa e inmediata -lo que ocurre cuando surgen de él mismo, sin que estén subordinados a la emanación de un acto posteriororigina el nacimiento de derechos subjetivos a favor del interesado, cuya estabilidad torna imposible su desconocimiento unilateral en sede administrativa, porque se encuentran amparados por las garantías de la propiedad y de la seguridad jurídica.

Al respecto, cabe recordar que el Alto Tribunal tiene dicho que, para que exista un derecho adquirido, es necesario que su titular haya cumplido -bajo la vigencia de la norma derogada o modificada- todas las condiciones sustanciales y los requisitos formales previstos en esa ley para ser titular del derecho de que se trate, aun cuando falte la declaración formal de una sentencia o acto administrativo, pues éstos sólo agregan el reconocimiento de ese derecho o el apoyo de la fuerza coactiva necesaria para que se haga efectivo (Fallos: 296:723; 314:481).

-VIII-

Sobre esas bases, corresponde indagar acerca del carácter que debe otorgársele a la Resolución N° 370/86. Del simple examen de sus términos, se advierte que no está dirigida a examinar el pedido concreto de Jugos del Sur S.A., sino que se refiere a todas las solicitudes presentadas a la

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Procuración General de la Nación convocatoria, tal como claramente lo indica: Avisto las diversas presentaciones efectuadas a los fines de obtener los beneficios previstos por el Decreto N° 176/86...@; que no menciona -en sus considerandos- que la decisión adoptada por el titular de la SICE lo sea en ejercicio de las atribuciones de aprobar proyectos que le confería el art.

19 del Decreto 176/86. Antes bien, expresamente, señala que la competencia de dicho funcionario surge de su carácter de Autoridad de Aplicación del citado decreto (art. 26, v. último Considerando a fs. 87) y, por último, que la resolución se dicta con el único objeto de fijar los niveles de beneficio que, de acuerdo al art. 10 del decreto, corresponde a cada proyecto presentado, los cuales -aclara- quedan supeditados al cumplimiento de los requisitos que permitan la firma de los convenios respectivos.

De ello deriva la circunstancia de que el acto no haya sido notificado, sino que, simplemente, se haya dispuesto su publicación para la toma de conocimiento por todos aquellos que resulten interesados y es a raíz de dicha publicación, precisamente, que tanto Jugos del Sur S.A. como las empresas que se opusieron al otorgamiento de su pedido, se enteraron de la asignación del beneficio fijada por la SICE.

A su vez, la Resolución 141/86 de la SICE (norma de aplicación e interpretación según los términos del art. 27 del Decreto 176/86), en el art.

3. -en lo que aquí interesadispone que la resolución aprobatoria de un programa, prevista en el art. 19 del Decreto 176/86, establecerá los beneficios, requisitos y modalidades del mismo, que como tales se instrumentarán a través del respectivo convenio que se celebre entre él o los solicitantes y el Estado nacional.

Lo hasta quí expuesto permite arribar a la conclusión de que, la Resolución N° 370/86, no fue dictada en los términos

del art.

19 del Decreto 176/86 -cuarta etapa, según la descripción efectuada ut supra-, es decir, no constituye el acto aprobatorio del proyecto, sino que tuvo por objeto determinar los niveles comparativos de beneficios que eventualmente corresponderían a los proyectos sometidos a la Autoridad de Aplicación, en caso de que se dictara el acto principal aprobatorio del proyecto, tal como sucedió con otras empresas interesadas en participar en el programa (v.

Resoluciones N°s 596/86 y 95/97 y Convenios del 17 de diciembre de 1986 y 18 de octubre de 1987, instrumentos mencionados por el MEyOSP en su contestación de demanda de fs. 294/299 -en especial, fs.

297 vta.-, cuyas fotocopias se encuentran agregadas a fs. 178/182 y 185/210, respectivamente).

Ahora bien, si la Resolución N° 370/86 de la SICE no aprobó el proyecto de la actora, corresponde examinar qué efectos jurídicos cabe atribuir al citado acto, en la medida que -tal como se relató anteriormente- no se encuentra expresamente previsto en el procedimiento del Decreto N° 176/86.

A mi modo de ver, por tratarse de un acto de ordenamiento administrativo interno, se limita a indicar que la Autoridad de Aplicación, en el caso de aprobar los proyectos indicados en el acto en cuestión, debe respetar el porcentaje de asignación del beneficio allí determinado, es decir, genera obligaciones para el órgano administrativo que lo dictó, en la medida que no puede apartarse de lo decidido -salvo que lo revoque por razones de legitimidad o de oportunidad, mérito o conveniencia-, pero sin que lo obligue a aprobar el proyecto.

En tales condiciones, adquieren relevancia las manifestaciones del Estado Nacional cuando sostiene que el proyecto de la actora fue rechazado por la Resolución N° 117/90 de la SICE, dictada como consecuencia de la derogación del régimen

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Procuración General de la Nación del Decreto N° 176/86 dispuesta por su similar N° 963/88, porque hasta ese momento el trámite de Jugos del Sur S.A. no había sido aprobado, de conformidad con lo dispuesto por el art. 19 del primero de los decretos citados y, por lo tanto, carecía de un derecho adquirido a la firma del convenio que, eventualmente, de cumplir con sus obligaciones, le hubiera permitido gozar de los beneficios del régimen de los Programas Especiales de Exportación.

-IX-

Por todo lo expuesto, considero que corresponde declarar formalmente admisible el remedio extraordinario interpuesto y revocar la sentencia apelada, en lo que fue materia de recurso.

Buenos Aires, 12 de junio de 2000.

N.E.B.