Sentencia de Suprema Corte de Justicia (Argentina), 23 de Mayo de 2000, D. 313. XXXIII

• Emisor: Suprema Corte de Justicia (Argentina)

D. 313. XXXIII.

RECURSO DE HECHO

D., J.O. y otros c/ Poder Ejecutivo Nacional.

Corte Suprema de Justicia de la Nación Buenos Aires, 23 de mayo de 2000 Vistos los autos: "Recurso de hecho deducido por el Estado Nacional - Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos en la causa D., J.O. y otros c/ Poder Ejecutivo Nacional", para decidir sobre su procedencia.

Considerando:

1. ) Que la Cámara Federal de Apelaciones de Paraná, al confirmar el fallo de la instancia anterior, hizo lugar a la acción de amparo interpuesta con el fin de que se declare la invalidez el decreto 1609/96 del Poder Ejecutivo Nacional que, entre otros puntos, había aprobado los "términos de referencia" para los estudios de factibilidad del proyecto de desarrollo económico de la zona del Paraná Medio.

   Contra lo así decidido el Procurador Fiscal Federal interpuso recurso extraordinario cuya denegación origina la queja en examen.

2. ) Que el recurso en estudio no cumple con el requisito de fundamentación autónoma ni rebate todos y cada uno de los fundamentos de la sentencia apelada, en los términos de la jurisprudencia de este Tribunal.

   Tal como fue señalado in re "P.B.", Fallos:

   310:1465, la fundamentación autónoma consiste en que el escrito de interposición del recurso extraordinario traiga un prolijo relato de los hechos de la causa de relevancia principal, que permita vincularlos con las cuestiones que se plantean como de naturaleza federal a través de una crítica concreta y razonada de los argumentos en que se basa la sentencia que se impugna, sin que, incluso, valga a tal efecto una nueva crítica general a las líneas principales de la argumentación del pronunciamiento resistido, puesto que se exige rebatir todos y cada uno de los fundamentos en que el juzgador se apoyó para arribar a las conclusiones de que el apelante se

   agravia.

   En este sentido el recurrente omite describir -con un mínimo de claridad- los hechos de la causa y lo dispuesto en las normas centrales aplicables en autos (decretos 292/96 y 1609/96). Tampoco precisa cuál es el contenido de los "términos de referencia" aprobado por el decreto invalidado en el sub lite. Asimismo remite a diferentes piezas del expediente (conf. fs. 193 vta./194), pero, como ha expresado este Tribunal, el requisito de fundamentación autónoma sólo se satisface si la lectura del recurso extraordinario hace innecesaria la del expediente, a los efectos de pronunciarse sobre la procedencia de la vía de excepción, y ello no se cumple a través de la remisión a otras presentaciones efectuadas en la causa (Fallos: 310:1465, entre otros).

   Por otro lado el apelante no rebate dos argumentos centrales del fallo apelado, a saber:

   1. que de la interacción de los términos "habitante" y "afectado", empleados respectivamente en los arts. 41 y 43 de la Constitución Nacional, se infiere que pueden interponer acciones de amparo los habitantes cuyo medio ambiente se vea afectado por actos de autoridades públicas o privadas dictados con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta (fs. 181); b) que el decreto 1609/96 es inválido porque la comisión de evaluación del proyecto de desarrollo en estudio no fue constituida en el plazo establecido en el art. 3° del decreto 292/96 (fs. 177 vta.) y, además, no tuvo tiempo para evaluar dicho proyecto (fs. 177 vta. y 178 vta).

3. ) Que, a mayor abundamiento, cabe señalar que el apelante invoca pero no explica por qué razón el pronunciamiento apelado es equiparable a sentencia definitiva a los efectos del recurso extraordinario (conf. fs. 187 y 189).

   Por ello, oído el señor Procurador General, se desestima

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   Corte Suprema de Justicia de la Nación la queja. Se intima al Estado Nacional - Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos para que, en el ejercicio financiero correspondiente, haga efectivo el depósito previsto en el art. 286 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, de conformidad con lo prescripto en la acordada 47/91.

   N., tómese nota por Mesa de Entradas y previa devolución de los autos principales, archívese. EDUARDO MOLINE O=CONNOR (en disidencia)- CARLOS S. FAYT - ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI - ANTONIO BOGGIANO - GUILLERMO A.

   F.

   LOPEZ (en disidencia)- G.A.B. -A.R.V..

   DISI

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   Corte Suprema de Justicia de la NaciónDENCIA DEL SEÑOR VICEPRESIDENTE DOCTOR DON EDUARDO MOLINE O=CONNOR Y DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR DON GUILLERMO A. F.

   LOPEZ Considerando:

1. ) Que la Cámara Federal de Apelaciones de Paraná, al confirmar la sentencia de primera instancia, hizo lugar a la acción de amparo promovida por diversas personas que, invocando su calidad de ciudadanos, legisladores provinciales, representantes de entidades ambientalistas y especialistas en temas vinculados con el ambiente, obtuvieron la declaración de inconstitucionalidad del decreto 1609/96 del Poder Ejecutivo Nacional, que aprobó los "términos de referencia" para los estudios de factibilidad de un proyecto de desarrollo económico de la zona del Paraná Medio y reconoció a la empresa ejecutora la propiedad de esos estudios y la prioridad para su realización y explotación, en caso de concretarse la propuesta. Contra dicha sentencia, el Procurador Fiscal Federal, en representación del Estado Nacional, interpuso el recurso extraordinario cuya denegación motivó la presente queja.

2. ) Que el recurso extraordinario resulta formalmente procedente, ya que se ha cuestionado la regularidad de un decreto del Poder Ejecutivo Nacional por hallarse en pugna con los arts.

   16, 41 y 43 de la Constitución Nacional y la decisión ha sido contraria a su validez (art. 14, inc. 1° de la ley 48). Los agravios deducidos con apoyo en la doctrina de esta Corte en materia de arbitrariedad serán tratados en forma conjunta, pues ambos aspectos guardan entre sí estrecha conexidad (Fallos: 314:1460; 318:567, entre otros).

   Por otra parte, cabe tener presente que en la interpretación de normas de carácter federal, esta Corte no se encuentra limitada por las posiciones de las partes y del

   tribunal apelado, sino que le incumbe realizar una declaratoria sobre el punto disputado, según la interpretación que rectamente le otorga (Fallos: 310:2246 voto del juez P.; 312:417; 316:2845, entre otros).

3. ) Que el tribunal a quo admitió la acción de amparo sobre la base de diversos fundamentos. Sostuvo que, entre la integración completa de la Comisión de Evaluación y Seguimiento del Proyecto de Desarrollo Integral de la Zona del Paraná Medio por parte de las provincias involucradas y el dictado del decreto impugnado, transcurrió un tiempo muy breve, circunstancia de la que infirió que el estudio celebrado por dicha comisión "no contó con la participación de alguno de sus integrantes, al menos, de modo temporalmente suficiente" (fs. 177 vta. de los autos principales). Añadió que en el decreto 292/96 se habían fijado ciertas reglas de procedimiento a las que había quedado sujeto el propio Poder Ejecutivo y juzgó que esas pautas no habían sido respetadas en el decreto 1609/96. Señaló al respecto que el Poder Ejecutivo Nacional se había extralimitado al haber aceptado los "términos de referencia" para la presentación del proyecto, soslayando la evaluación asignada a la comisión pertinente, por lo que concluyó que la norma en cuestión se hallaba en pugna con el decreto 292/96 que constituía su antecedente.

   Ello implicó -a criterio del tribunaltransgresión de lo dispuesto en el art. 41 de la Constitución Nacional. En cuanto a la legitimación de los demandantes, advirtió que la noción de "afectado", en los términos de lo dispuesto en el art. 43, segundo párrafo, de la Constitución Nacional, debía ser entendida en sentido amplio, comprensivo de cualquier persona que invocase una disfunción relevante socialmente y como un concepto susceptible de ser globalmente identificado con la idea de "todo habitante" de la Nación. Juzgó que, en el caso,

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   Corte Suprema de Justicia de la Nación el perjuicio se hallaba representado por la amenaza de que prosperase un proyecto que no había sido sometido a los organismos específicamente creados al efecto, lo que podría constituir "un supuesto irreversible" (fs.

   181 vta.).

   Finalmente, declaró no advertir la existencia de otra vía judicial apta para el tratamiento eficaz de la cuestión y declaró la ilegalidad manifiesta del decreto 1609/96 "ya que contradice el dec. 292/96 que crea una comisión y señala sus fines" (fs. 182 vta.).

4. ) Que ha señalado este Tribunal ("Consumidores Libres Cooperativa Limitada de Provisión de Servicios de Acción Comunitaria s/ amparo", publicada en Fallos: 321:1352) que la ampliación constitucional de los sujetos a quienes se reconoce legitimación procesal para deducir la acción de amparo (art. 43 de la Constitución Nacional) no conlleva la automática aptitud para demandar, sin examen de los recaudos que habilitan el ejercicio de la jurisdicción. En tal sentido, la incorporación de intereses de incidencia colectiva a la protección constitucional, en nada enerva la exigencia de exponer cómo tales derechos se ven lesionados por un acto ilegítimo o por una seria amenaza de que ello suceda, a los efectos de viabilizar la acción de amparo. Así, en la tarea de esclarecer si esos intereses, no obstante su compleja definición, han sido lesionados o existe amenaza de que lo sean, resulta relevante determinar si asumiendo la justiciabilidad del caso, un pronunciamiento favorable al demandante podría reparar el daño invocado (doctrina de la Suprema Corte de Estados Unidos de Norteamérica en "S. v.E.K.W.R.O..", 426 U.S. 26, pág. 38, 1976). Recordó igualmente esta Corte que, como regla, un daño es abstracto cuando el demandante no puede expresar un agravio diferenciado respecto de la situación en que se hallan los demás ciudadanos, y

   tampoco puede fundar su legitimación para accionar en el interés general en que se cumplan la Constitución y las leyes (doctrina de la Suprema Corte de Estados Unidos de Norteamérica en 418 U.S. 208).

5. ) Que, desde la perspectiva expuesta, no basta con la mera invocación de intereses relativos a la protección del ambiente o a derechos de incidencia colectiva para viabilizar la acción de amparo regulada en el art. 43 de la Constitución Nacional, sino que la posible lesión -actual o inminente- a tales derechos, debe ser satisfactoriamente demostrada por los demandantes.

6. ) Que, en el caso, se ha otorgado la protección constitucional del amparo frente a un decreto del Poder Ejecutivo Nacional por el cual se aprobaron los "términos de referencia" para los estudios de factibilidad del proyecto de Desarrollo Económico Integral para la Zona del Paraná Medio, a llevar a cabo en forma exclusiva por la coordinadora de un grupo de empresas que -según los considerandos del mismo decreto- presentó una propuesta en tal sentido, cuya exclusiva propiedad le fue reconocida. A su vez, se le asignó un plazo para la culminación de esos estudios y posterior presentación de sus resultados ante la Comisión de Evaluación y Seguimiento del Proyecto de Desarrollo Económico Integral de la Zona del Paraná Medio, "a los fines de aconsejar al Poder Ejecutivo Nacional los cursos de acción a seguir" (art. 2° del decreto 1609/96).

   Se estableció asimismo que, en relación con la concreción del proyecto, se tendrá en cuenta "la prioridad de Energy Developers International (EDI) y del Grupo de Empresas coordinadas por ésta, para la concreción y explotación del mismo, en los términos de los estudios indicados, del decreto N° 292/96 y del presente" (art. 3° del mencionado decreto

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   Corte Suprema de Justicia de la Nación 1609/96).

7. ) Que, según surge de lo expuesto, el decreto impugnado se limita a aprobar un marco referencial para la prosecución de estudios ambientales en curso, destinados a sustentar una propuesta de desarrollo regional -declarada de interés nacional mediante el decreto 292/96, que no fue impugnado por los amparistas-, sin anticipar en modo alguno pautas decisorias que pudiesen hacer suponer una eventual concreción de tal proyecto. Por el contrario, tanto en el decreto 292/96 -antecedente del aquí impugnado- como en el que motiva este litigio, se ha previsto la actuación de las provincias a quienes concierne la propuesta -y de otros organismos con competencia en el área-, mediante su participación en una comisión que será, en definitiva, el órgano que aconseje al Poder Ejecutivo Nacional el temperamento a seguir cuando los estudios hayan arribado a su estadio final y el proyecto resulte, eventualmente, susceptible de ejecución.

8. ) Que, en esas condiciones, es evidente que no existe agravio actual o inminente a los derechos que protegen el ambiente, puesto que no se avizora la concreción de medida alguna susceptible de incidir en el sistema ecológico de la zona sobre la que se practican los estudios. Ello surge de la propia definición de los actos a los que se refiere el cuestionado decreto 1609/96, que revisten únicamente la calidad de "estudios", "propuestas" o "proyectos", lo que de por sí revela que carecen de naturaleza ejecutoria. Por otra parte, la conclusión de esos estudios sólo dará lugar a su consideración por el organismo creado con esa finalidad y recién después de su pronunciamiento se hallará el Poder Ejecutivo Nacional en posición de adoptar el temperamento a seguir. Es manifiesto que no concurre, en el caso, la inminencia de una lesión a los derechos de incidencia colectiva invocados por

   los demandantes en sustento de la acción, en tanto el acto cuestionado carece de aptitud para producir ese efecto.

9. ) Que, por otra parte, los intereses en cuya defensa fue promovida la acción de amparo, han sido invocados por los demandantes de manera imprecisa y abstracta, sin exponer siquiera mínimamente de qué modo incidiría el acto impugnado en la preservación del ecosistema de la región bajo estudio. Esa indefinición del perjuicio invocado por los demandantes, determina la falta de idoneidad del reclamo para suscitar el ejercicio de la jurisdicción en el marco constitucional descripto, que no exime de la demostración de la relación existente entre el acto presuntamente lesivo y los intereses que se intenta proteger (conf. "Consumidores Libres" cit. supra).

   10) Que, bajo esa óptica, carecen de virtualidad los argumentos del a quo relativos a la supuesta escasez de tiempo con que habría contado una de las provincias para expedirse antes del dictado del decreto 1609/96 -y la consiguiente transgresión del procedimiento reglado que ello habría implicado-, no sólo porque tal aseveración constituye una mera inferencia del tribunal -quien así lo expresa-, sino porque esa hipotética circunstancia no fue alegada por la presunta afectada, en un ámbito en el cual es manifiesto que no se hallan en juego "intereses de incidencia colectiva" susceptibles de ser invocados por sujetos distintos de los directamente legitimados. En ese aspecto, los demandantes no han demostrado tener un interés diferenciado del general en que se cumplan la Constitución y las leyes, que los habilite a instar el ejercicio de la jurisdicción en el sentido indicado, máxime cuando la alegada transgresión es producto de una simple conjetura del tribunal.

   11) Que esa deficiencia no resulta subsanada por el

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   Corte Suprema de Justicia de la Nación carácter de legisladores provinciales que revisten algunos de los actores, pues dicha calidad no suple la carencia de un interés propio y suficientemente fundamentado. Su condición sólo los habilita para actuar como tales dentro del organismo que integran, en tanto la representación del pueblo la ejerce el órgano legislativo en su conjunto (Fallos: 317:335, considerando 6° y voto del juez N., considerando 5° y sus citas; Fallos: 321:1252, considerando 26 del voto de la mayoría, considerando 9° del voto del juez P.. Cabe recordar, en tal sentido, la doctrina de la Suprema Corte de Estados Unidos de Norteamérica en "R. vs.B." (117 S.Ct.

   2312, sentencia del 26 de junio de 1997), que desestimó la demanda promovida por varios legisladores que perseguían la declaración de inconstitucionalidad de una norma, porque éstos "no habían alegado perjuicio hacia sí mismos como individuos" y la lesión institucional invocada era "completamente abstracta y ampliamente dispersa", en razón de lo cual la Corte resolvió que "estos miembros individuales del Congreso no tienen suficiente interés personal en este litigio y no han alegado un perjuicio suficientemente concreto para tener por satisfechos los requerimientos del art. III." 12) Que, conforme a lo expuesto, no fue definida en el sub lite la relación existente entre el acto atacado y el riesgo de que se ocasione una lesión a los derechos de incidencia colectiva invocados en la demanda. Esa amenaza, para que habilite la acción de amparo, debe ser de tal magnitud que ponga en peligro efectivo e inminente el derecho constitucional invocado (Fallos: 244:68, voto del juez B.B., lo cual no ha sido fundadamente sostenido en el caso.

   13) Que la inexistencia de un interés concreto para demandar en los términos del art. 43 de la Constitución Nacional torna inoficioso el examen de otras cuestiones pro-

   puestas, por carecer la acción intentada del sustento que constituye su presupuesto de viabilidad formal.

   14) Que, sin perjuicio de lo expuesto, cabe agregar que tampoco se ha demostrado la ineficacia de los procedimientos judiciales ordinarios para obtener la tutela de los derechos que se dicen vulnerados, omisión relevante en orden a lo dispuesto por el art. 43 de la Constitución Nacional, en tanto excluye la procedencia de la acción de amparo. Al respecto, el tribunal a quo ha invertido la carga impuesta por dicha exigencia constitucional, al estimar que incumbía a la demandada señalar la idoneidad de una vía judicial diferente de la elegida por los demandantes, cuando resulta manifiesto que esa demostración concierne a quien elige una vía excepcional para accionar. Sobre el punto, esta Corte sostuvo en forma reiterada que ni la mera afirmación de que existiría peligro en la demora ni la presunción de que la vía ordinaria resultaría inconducente, vuelven por sí inexistente o inidónea aquella instancia (Fallos:

   311:1313), por lo que la aseveración del a quo en el sentido de que "no se advierte que exista otro medio judicial más idóneo, como exige el art. 43 de la Constitución Nacional, en especial en cuestiones ambientales que requieren una pronta resolución y donde en los medios ordinarios existen restricciones a la legitimación que en el amparo no se dan", resulta insuficiente dentro del marco constitucional de referencia.

   15) Que en forma reiterada ha dicho esta Corte que la razón de ser de la institución del amparo no es la de someter a la supervisión judicial el desempeño de los funcionarios y organismos administrativos ni el contralor del acierto o error con que ellos cumplen las funciones que la ley les encomienda, sino la de proveer un remedio contra la arbitrariedad de sus actos que puedan lesionar los derechos y garan-

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   Corte Suprema de Justicia de la Nación tías reconocidos por la Constitución Nacional (Fallos:

   295:636, considerando 7° y sus citas; 296:527; 307:1932, entre otros), por lo que no cabe admitir esa vía cuando -como acontece en el sub lite- no han sido satisfechos los requisitos básicos que determinan su procedencia.

   Por ello y lo dictaminado, en lo pertinente, por el señor P. General, se hace lugar a la queja, se declara procedente el recurso extraordinario, se deja sin efecto lo resuelto y se rechaza la presente acción de amparo (art. 15 de la ley 48).

   Con costas.

   Exímese a la recurrente de hacer efectivo el depósito cuyo pago se encuentra diferido de conformidad con lo prescripto por la acordada 47/91. N., agréguese la queja al principal y remítase. EDUARDO MOLINE O=CONNOR - GUILLERMO A. F. LOPEZ.