Procuración General de la Nación en la sentencia de Corte Suprema de Justicia, 24 de Noviembre de 1999, G. 653. XXXIII

• Emisor: Procuración General de la Nación

G.653.XXXIII.

RECURSO DE HECHO

GONZALEZ DE DELGADO, CRISTINA Y OTROS C/ UNIVERSIDAD NACIONAL DE CORDOBA S/ AMPARO.

Procuración General de la Nación S u p r e m a C o r t e :

-I-

Los actores, padres de alumnos regulares del Colegio Nacional de Monserrat, dependiente de la Universidad Nacional de Córdoba, interpusieron amparo en los términos de los arts.

43 de la Constitución Nacional y 11 y 51 de la ley 16.986, a fin de obtener que el Consejo Superior de la citada Universidad se abstenga de aprobar el proyecto de ordenanza en virtud del cual se transformaría a dicho Colegio en un establecimiento de carácter mixto.

Sustentaron su derecho en el art. 44, incs. a) y c) de la Ley Federal de Educación 24.195, como agentes naturales y primarios de la educación y en ejercicio del derecho que esta norma les confiere de elegir el tipo de formación para sus hijos, quienes en ese momento se encontraban cursando 11 y 21 año.

A su juicio, el órgano de gobierno de la Universidad se ha excedido en el uso de las facultades que su autonomía le confiere, toda vez que, cuando se trata de la reglamentación del proyecto de educación secundaria, queda limitada por la citada ley federal.

Adujeron que optaron por el Colegio Monserrat ya que respondía a su ideario y a sus convicciones filosóficas, éticas y religiosas y a que su proyecto de enseñanza humanista orientada a varones era lo que mejor se adaptaba a la naturaleza y estructura de la personalidad de sus hijos. Su transformación en un establecimiento mixto importaría un

cambio drástico de dicho proyecto y de la formación que otorga a sus alumnos, con perfil e identidad propias.

Sostuvieron que el Estado debe garantizar el ejercicio del derecho a la libertad de enseñanza, que abarca elegir el tipo, modalidad e institución pedagógica en la que delegar el derecho natural que tienen con relación a sus hijos, como asimismo que este derecho se encuentra amparado por los arts.

26, inc.

31 de la Declaración Universal de Derechos Humanos; 18, inc.

41 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; 75, inc. 22 de la Constitución Nacional y 44, incs. a) y c) de la ley 24.195.

Señalaron que pretender que el Colegio conserve su proyecto educativo no implica una discriminación que afecte el principio constitucional de igualdad de oportunidades, sino brindar una variedad de opciones que enriquece la oferta educativa, para garantizar el derecho de los padres a elegir la educación que quieren para sus hijos.

A fs. 22/39, ampliaron fundamentos en relación a la libertad de enseñanza, a la evolución histórica de la coeducación en diversos países y a aspectos pedagógicos, científicos y jurídicos de la educación diferenciada por sexos.

Asimismo, denunciaron como hecho nuevo el incumplimiento de la orden emanada del Juez Federal en la causa ASiebert de Pautasso, M. y otros c/UNC s/amparo@ en el sentido de incorporar -al despacho de comisión- un informe de los amparistas, antes de la sesión del Consejo, circunstancia que

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Procuración General de la Nación tornaría nula la Ordenanza dictada por el H. Consejo Superior, al carecer de los elementos esenciales que debe reunir, de conformidad con lo establecido en el art. 7 de la ley 19.549.

-II-

La Universidad Nacional de Córdoba solicitó el rechazo de la acción a fs. 79/86.

Tras sostener la improcedencia formal del amparo, adujo que el reglamento del Colegio Nacional de Monserrat no contiene disposición alguna que indique que el plan de estudios se oriente exclusivamente a varones o que el interesado en ingresar a esta institución deba ser de sexo masculino.

Asimismo, negó la existencia de arbitrariedad o ilegalidad manifiestas, toda vez que el Consejo Superior Universitario actuó dentro del marco de la reglamentación vigente y en resguardo de la educación igualitaria, sin discriminación alguna, de acuerdo con principios de raigambre constitucional.

En este sentido, señaló que el art. 75, inc. 22 de la Constitución Nacional incorporó, entre otros Pactos, Tratados y Convenciones, la Convención sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la Mujer, aprobada por la ley 23.179. En virtud de ella B.- existe la obligación de los Estados-Partes de garantizar a hombres y mujeres la igualdad en el goce de todos los derechos económicos, sociales, culturales, civiles y políticos.

Especialmente, se debe establecer la protección jurídica de los

derechos de la mujer sobre una base de igualdad con el hombre y garantizar, por conducto de los tribunales y otras instituciones públicas B. ellas la universidad-, la protección efectiva de la mujer contra todo acto de discriminación.

Puso de resalto que la Ordenanza N1 2/97, que otorga carácter mixto al mencionado Colegio, fue aprobada luego de un prolongado debate, no sólo en el ámbito universitario, pues se invitó a todos los miembros de la comunidad educativa a opinar, con el objeto de que todas las expresiones pudieran ser consideradas al momento de resolver. Sostuvo que mediante la Ordenanza cuestionada no se persigue cambiar sustancialmente el tipo de educación o que ello pueda afectar a los alumnos, sino que, de esta manera y con hincapié en la educación de excelencia que de ahora en más será brindada a mujeres y varones, se da acabado cumplimiento a los principios de igualdad y de no discriminación establecidos por la Constitución Nacional en sus arts. 14, 16, 75, incs. 19 y 22, y por el propio Estatuto Universitario, a la vez que se garantiza el pluralismo y la igualdad de oportunidades.

-III-

El señor Juez Federal de Primera Instancia hizo lugar parcialmente al amparo, al declarar la invalidez virtual de la Ordenanza N1 2/97 y ordenó a la demandada que se abstenga de considerar su existencia, sin perjuicio de actuar conforme

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Procuración General de la Nación el contenido reglamentario subsistente, que no impide la incorporación de estudiantes de sexo femenino.

Ello, en virtud de la reglamentación anterior del Colegio que, contrariamente a lo expresado en la Ordenanza cuestionada, no está dirigida con exclusividad a varones ni impide a las mujeres acceder a la misma experiencia educativa, más allá de la realidad excluyente constituida por la costumbre que, a modo de tradición, los amparistas defienden.

En este sentido, consideró que, el análisis de los elementos que constituyen el acto administrativo, arroja que la causa, interpretada como las circunstancias y antecedentes de hecho y de derecho que justifican su emisión, no estaría conformada, toda vez que resulta intrascendente, tanto para la Administración como para el administrado, que se reitere lo preexistentemente reglamentado.

Similar argumento entendió aplicable respecto de la motivación que, más allá de la estructura lógica de los fundamentos expuestos, resulta improcedente, desde que su parte dispositiva, de manera alguna innova respecto de las normas anteriores.

Así también, la finalidad -requisito esencial del acto- entendida como el fin de interés público o bien común que se persigue con su emisión, no se cumple en tanto, al momento de emitirse, ya existe un presupuesto administrativo que, precisamente, admite el ingreso de mujeres al Colegio.

-IV-

Recurrida la decisión por ambas partes, la Cámara Federal de Apelaciones de Córdoba, por mayoría, rechazó la

acción de amparo en todos sus términos y declaró la validez de la Ordenanza cuestionada en autos.

Sus integrantes entendieron que, teniendo en cuenta las modernas concepciones relativas a la consideración hacia la mujer en sociedades democráticas y diversas convenciones internacionales B21 y 41 Conferencias Mundiales sobre la M. y la Convención sobre Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, aprobada por ley 23.179-, se tiende a eliminar todos los obstáculos y estereotipos basados en el sexo.

Consideraron que la Ordenanza N1 2/97 se enmarca dentro de las facultades otorgadas por los Estatutos del H.

Consejo Superior de la Universidad de Córdoba (arts. 15, inc.

11 y 26), que lo habilitan para ejercer la jurisdicción superior universitaria y dictar las ordenanzas y reglamentaciones acordes a los fines de la Universidad (inc. 81); también las relativas al gobierno y decisión de los asuntos e instituciones sometidas a su órbita de competencia, como es el caso del Colegio Nacional de Monserrat.

S., asimismo, que se adecua al ordenamiento jurídico vigente y que en ella se encuentran los elementos esenciales que todo acto administrativo debe poseer, por lo cual goza de presunción de legitimidad.

Señalaron que fue dictada por autoridad universitaria competente, en uso de atribuciones derivadas de sus propios estatutos y reglamentaciones; que halla sustento en los hechos y antecedentes que

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Procuración General de la Nación le sirven de causa y el derecho aplicable, según los fundamentos expuestos en los considerandos; cuyo objeto cierto aparece manifiesto y que se han cumplido los procedimientos esenciales para su dictado.

En este sentido, aclararon que, si bien el órgano universitario desconoció la vigencia de la reglamentación que permitía el ingreso al Colegio sin limitaciones de sexo, dicha circunstancia no constituye un elemento invalidante del acto sino que, por el contrario, tuvo como fin regularizar una situación que -en los hechos y producto de una inveterada costumbre mantenida a lo largo de los años-, había constituido en regla la equívoca interpretación del reglamento, en cuanto a que sólo preveía el ingreso de estudiantes varones.

Concluyeron que la Ordenanza del H. Consejo Superior de ningún modo constituye un acto que restrinja, altere o amenace con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, derechos y garantías reconocidos por la Constitución Nacional, toda vez que la intervención en la materia educativa constituye una potestad autónoma, específica e indelegable del ente universitario (art. 75, inc. 19 de la Constitución Nacional), por lo cual los particulares están inhabilitados para oponer e invocar derechos de carácter absoluto, pues deben conformarse a las normas que reglamentan su ejercicio.

Finalmente, destacaron que las facultades acordadas por el art. 42 de la Ley Federal de Educación, que los habilita en cuanto integrantes de la comunidad educativa del Colegio Nacional de Monserrat, se encuentran limitadas por las

competencias que corresponden al Consejo Superior Universitario.

Por su parte, el señor Juez de Cámara que emitió su voto en último término, centró su análisis en los límites que imperan en torno al ejercicio del control judicial sobre los actos administrativos de los entes públicos. En este sentido, sostuvo que la intervención del J. debe circunscribirse al control de legalidad de los aspectos reglados del acto impugnado, sin injerencia alguna en el mérito, oportunidad o conveniencia de las decisiones que hacen a su función gubernativa.

Afirmó que el acto impugnado en el sub examine, contiene todos los elementos constitutivos, de acuerdo a las prescripciones del art. 71 de la ley 19.549. El Consejo Superior de la Universidad actuó en uso de las facultades que le confieren sus estatutos; se expusieron de manera concisa y detallada todos los antecedentes de hecho y de derecho que sustentan lógicamente la decisión junto a la motivación que impulsa dicha iniciativa con referencia a los contenidos jurídicos que la apoyan; el objeto del acto es jurídicamente posible; surge de su contenido la proporcionalidad entre la finalidad perseguida y la razonabilidad del medio empleado y no se advierte que se lesionen de manera palmaria y manifiesta derechos que puedan asistirles a los actores en su carácter de padres de alumnos.

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Procuración General de la Nación Asimismo, los argumentos de los amparistas referidos a cuestiones de índole pedagógica, tradición, costumbre y consideraciones diversas, se encuentran dentro de la categoría denominada de Amérito, oportunidad y conveniencia@, propias de las potestades discrecionales que asisten a los órganos administrativos para el cumplimiento de sus funciones específicas, motivo por el cual su examen escaparía al control judicial.

-V-

Contra dicho pronunciamiento, los actores interpusieron el recurso extraordinario obrante a fs. 269/313, cuya denegatoria por mayoría a fs.

330/333 originó la presente queja. Reiteraron, en lo sustancial, los argumentos expuestos en la demanda y en su ampliación de fundamentos; sostuvieron la arbitrariedad de la sentencia recurrida por falta de fundamentación, por omisión de tratamiento de cuestiones propuestas y por no ser derivación razonada del derecho vigente. Además, la tacharon de inconstitucional, por no tratar la cuestión federal regularmente introducida en el proceso y la invalidez de la Ordenanza N1 2/97, como contraria a la Constitución Nacional, a la Ley Federal de Educación, al decreto del Poder Ejecutivo Nacional de febrero de 1907 y a la Ordenanza del H. Consejo Superior de 1908.

-VI-

A mi modo de ver, el remedio federal intentado es formalmente admisible, toda vez que, aun cuando los apelantes

afirman que atacan la sentencia por arbitrariedad, en el pleito se ha cuestionado una norma federal, emanada de autoridades nacionales universitarias y la decisión del superior tribunal de la causa es contraria al derecho que los apelantes fundan en ella (v. doctrina de Fallos: 314:1717).

-VII-

En primer lugar, cabe advertir que el tema central a dilucidar en el presente litigio es la legitimidad de la Ordenanza N1 2/97, dictada por el H. Consejo Superior de la Universidad de Córdoba, por la que se transformó al Colegio Nacional de Monserrat en un establecimiento de educación mixta.

Corresponde señalar que los apelantes aducen violación al principio de congruencia por el hecho de que la Cámara no ha tratado los agravios referidos a la falta de competencia del Consejo Superior por aplicación del decreto del Poder Ejecutivo Nacional de 1907 y de la Ordenanza de 1908.

La primera de estas normas se refiere a la incorporación del Colegio a la Universidad y le otorga diversas facultades a la Universidad de Córdoba Bdependencia y superintendenciamientras que la segunda regula el procedimiento a seguir en el tratamiento de los asuntos relacionados con el Colegio. Sin embargo, de ellas no es posible extraer limitación alguna B. una interpretación razonableque le impida al Consejo Superior tomar decisiones relativas a las políticas educativas

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Procuración General de la Nación que considere pertinentes y a cuestiones de superintendencia, aun cuando ellas afecten el régimen interno de dicho establecimiento. Por otra parte, también debe ser tenida en cuenta la autonomía universitaria reconocida expresamente por el art. 75, inc. 19 de la Constitución Nacional, y las leyes 24.521 y 24.195, de organización y funcionamiento de la educación superior y de estructura del sistema educativo nacional, respectivamente.

Estimo que ésta es la postura correcta y la que asume el a quo cuando sostiene que la Ordenanza 2/97 AY se enmarca dentro de las facultades acordadas por sus Estatutos (arts. 15 inc.

1 y 26) que lo habilita para ejercer jurisdicción superior universitaria y dictar ordenanzas y reglamentaciones acordes con los fines de la Universidad (inc. 8); también las relativas al gobierno y decisión de los asuntos e instituciones sometidas bajo su órbita de competencia, como es el caso del Colegio Nacional de Monserrat@.

En mi opinión, también resulta adecuado el criterio que exhibe el pronunciamiento, en cuanto a que -sentada la competencia del H. Consejo Superior para dictar la Ordenanza en crisisno cabe a los tribunales examinar la oportunidad, mérito o conveniencia de los actos administrativos que hacen al gobierno y autonomía universitaria, sino que sólo pueden revisarse cuestiones atinentes a su legalidad. Los argumentos traídos por los apelantes con relación a este aspecto de la cuestión debatida, no bastan para demostrar vicio alguno en los elementos del acto que atacan, ni para considerar erróneo el análisis efectuado por el tribunal.

En lo que concierne a la pretendida violación de los derechos adquiridos a elegir la educación de sus hijos y a que se mantenga la oferta educativa, así como el régimen de educación humanista orientada a varones existente al tiempo de su inscripción en el Colegio alegada por los accionantes, entiendo que corresponde precisar si la modificación introducida por la Ordenanza N1 2/97 viola derechos de raigambre constitucional.

A mi modo de ver, los padres B. cuanto agentes naturales y primarios de la educación de sus hijos, tal como se los define en el art. 44 inc. a) de la ley 24.195- tienen derecho a elegir AYla institución educativa cuyo ideario responda a sus convicciones filosóficas, éticas o religiosas@ y, como integrantes de la comunidad educativa, pueden participar en las actividades de los establecimientos, de manera que no parece notoriamente irrazonable que, en tal carácter, tengan intervención en alguna medida, efectuando peticiones o sugerencias relativas a los planes de estudio, contenidos y enfoques pedagógicos.

Sin embargo, resulta evidente que ello en manera alguna implica un derecho a definir o conformar el proyecto educativo institucional, pues éste es un ámbito propio de competencia de aquéllos que tienen a su cargo la dirección de los establecimientos, quienes cuentan con atribuciones bastantes para producir las innovaciones que consideren pertinentes en aspectos que hacen al gobierno de las instituciones de nivel

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Procuración General de la Nación medio que dependen de la Universidad. En tal sentido, la Corte Suprema ha establecido B. un fallo reciente- que el derecho de aprender, previsto en el art.

14 de la Constitución Nacional, no comprende el interés de los estudiantes a que los planes de estudio permanezcan inalterables (v. sentencia del 9 de marzo de 1999, que remite a los fundamentos del dictamen de esta Procuración General, in re P. 512, L.XXXIII APadres de alumnos de colegios dependientes de la U.N.C. interpone recurso art. 32 de la ley 24.521@); con mayor razón resulta imposible sostener que la citada cláusula constitucional otorgue a los padres el derecho a que se mantenga un régimen de educación diferenciada por sexos -cuestión que eminentemente hace a la política educativa del establecimiento-, que las autoridades competentes consideran contrario al progreso que debe seguir la institución. De lo contrario, bastaría con que cualquiera de los sectores enumerados en el art. 42 de la ley 24.195 se opusiera a efectuar algún cambio que considere innecesario o desacertado, para frustrar atribuciones propias de los órganos de gobierno universitario reconocidas por las normas vigentes en la materia.

Al respecto, cabe recordar la doctrina de la Corte Suprema en el sentido de que nadie tiene un derecho adquirido al mantenimiento de leyes o reglamentaciones (v. Fallos: 272:229; 308:199; 316:2483; 318:1237, 1531, entre otros), máxime cuando la normativa anterior no contenía disposiciones expresas que vedaran el ingreso de mujeres, sino que la inscripción excluyente de estudiantes varones fue Aproducto de una

inveterada costumbre mantenida a lo largo de los años en el Colegio Nacional de Monserrat@, tal como lo señaló el a quo. La Ordenanza cuestionada tampoco desconoce a los alumnos varones el derecho a formarse en un establecimiento dependiente de la Universidad y a acceder a un título habilitante, de todo lo cual se desprende que los recurrentes omitieron demostrar cuáles son los perjuicios que la nueva reglamentación les ocasiona y de qué manera, puesto que el plan de estudios humanista no sufre afectación alguna por la incorporación de mujeres al establecimiento.

A mayor abundamiento, valga señalar que en el precedente del 9 de marzo de 1999 citado ut supra, se dijo que Alas ofertas educativas estatales suponen, no sólo el reconocimiento del derecho de aprender a través de la prestación del servicio educativo, sino también un beneficio social, y es en función de tal beneficio que el Estado puede legítimamente limitarlas o restringirlas, a través de la modificación de los planes de estudio, circunstancia que no altera el derecho de educarse de los habitantes, ya que, como sucede en el sub examine, respetan la autonomía personal, la promoción del proceso democrático y la igualdad de oportunidades sin discriminaciones, de conformidad con el inc. 19 del art. 75 de la Constitución Nacional, y los demás derechos que la Ley Federal de Educación reconoce expresamente en su art. 43@.

Asimismo, V.E. ha establecido que el derecho de aprender que la Constitución ampara no sufre mengua alguna por el hecho

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Procuración General de la Nación de que una razonable reglamentación condicione su disfrute a la observancia de pautas de estudio y de conducta a las que el titular de aquel derecho debe someterse (v. Fallos: 310:2085).

Lo hasta aquí expuesto es suficiente, en mi concepto, para hacer lugar a esta presentación directa y confirmar la sentencia de fs. 241/265 en cuanto fue materia de recurso extraordinario.

Buenos Aires, 24 de noviembre de 1999.-