Procuración General de la Nación en la sentencia de Corte Suprema de Justicia, 19 de Marzo de 1999, A. 218. XXXIV

• Fecha: 19 Marzo 1999

ALCALA, C.B. C/ M° DE SALUD Y ACCION SOCIAL S/ AMPARO LEY N° 16.986.

A.224.XXXIV.

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Suprema Corte:

- I - A fs. 13/14, C.B.A., por apoderada, promovió acción de amparo a fin de obtener que el Estado Nacional -Ministerio de Salud y Acción Social de la Nación- le haga entrega del medicamento INDINAVIR, para proseguir su tratamiento derivado de padecer el Síndrome de Inmunodeficiencia Adquirida (SIDA) y la provisión del material necesario para el examen de carga viral.

Señaló que el tratamiento indicado para la enfermedad que padece consiste en un cóctel de drogas conformado por AZT, 3TC e Indinavir, siendo los tres medicamentos indispensables para su buen resultado.

Sostuvo que el Ministerio de Salud y Acción Social de la Nación, a través de la Subsecretaría de Atención Médica, se encuentra obligado a la provisión de tales medicamentos a las personas que sufren de SIDA y que, aunque la provisión de los dos primeros se efectúa normalmente, no sucede lo mismo con el Indinavir.

Fundamentó su petición en las disposiciones de la ley N1 23.798, su Decreto Reglamentario N1 1244/91; el Pacto de San José de Costa Rica, aprobado por ley N1 23.592 y el artículo 43 de la Constitución Nacional.

También solicitó, como medida cautelar, que se ordene, a la demandada, proveer en forma inmediata y regular el medicamento indicado, durante la tramitación del proceso.

- II - A fs. 16/18, la señora jueza de primera instancia concedió la medida cautelar, e hizo saber al Ministerio de Salud y Acción Social que, por intermedio de la Secretaría de Recursos y Programas de Salud y del Programa de Lucha contra los Retrovirus Humanos -SIDE/ETS-, debía adquirir y entregar a la actora el medicamento Indinavir Comp. 400, en las cantidades necesarias para atender su tratamiento, hasta tanto recaiga sentencia en el presente proceso.

- III - El Estado Nacional, a fs. 47/49, solicitó el levantamiento de la medida precautoria, indicando que -a la fecha de interposición de la acción- el Ministerio ya había remitido, al Programa de Control de SIDA de la provincia de Santa Fe, la medicación requerida por la amparista.

Con iguales argumentos, a fs. 62/64, en oportunidad de presentar el Informe del art. 8 de la ley 16.986, solicitó el rechazo de la acción de amparo por haberse tornado abstracta.

También sostuvo que dio cumplimento a las disposiciones de la ley N1 23.798, a través de la operatoria implementada para la entrega de medicamentos contra el SIDA, convenida entre el Ministerio y otras jurisdicciones, en el marco de las atribuciones compartidas de las autoridades sanitarias nacionales y provinciales que emergen de los artículos 11, 31, 41 y 21 de la ley N1 23.798.

A fs. 66/67, la actora manifestó su conformidad con el levantamiento de la medida cautelar, en virtud de

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haber recibido el medicamento requerido, pero formuló reserva de insistir en su pedido de amparo, en el caso de reiterarse las faltas de entrega del medicamento en el futuro. En tal sentido, a fs. 76, denunció como hecho nuevo que, en noviembre de 1997, la demandada volvió a incumplir su obligación de suministrar, en forma regular, el medicamento y acompañó un acta notarial de constatación, en calidad de prueba de sus dichos.

- IV - A fs. 94/98, la señora jueza de primera instancia hizo lugar al amparo y condenó, al Estado Nacional (Ministerio de Salud y Acción Social), a dar acabado cumplimiento a su obligación de entrega -regular, oportuna y continua- de los medicamentos prescriptos a la amparista para proseguir su tratamiento derivado del SIDA y, en su caso, a la provisión del material necesario para el examen de carga viral.

Para así resolver, sostuvo que la ley N1 23.798 declaró de interés nacional la detección, investigación, diagnóstico y tratamiento del Síndrome de Inmunodeficiencia Adquirida y que la Autoridad de Aplicación es el Ministerio de Salud y Acción Social de la Nación, por intermedio de la Subsecretaría de Salud, de tal forma que el Estado es el encargado de establecer las medidas a observar con relación al control y tratamiento de los enfermos.

Sostuvo que, en el sub lite, el Estado no cumplió, en forma regular y contínua, el suministro del medicamento Indinavir; y esa conducta omisiva torna procedente la acción

de amparo, toda vez que resulta inadmisible que, ante cada requerimiento mensual de la droga, la amparista se vea obligada a ocurrir a la sede judicial a reclamar el cumplimiento de la obligación que pesa sobre las autoridades sanitarias.

Por otra parte, si bien es cierto que la entrega de medicamentos se realiza a través de los centros efectores de la jurisdicción del paciente, en virtud de los convenios suscriptos, ello no puede interpretarse como un traslado de la responsabilidad del Ministerio a las otras jurisdicciones.

Máxime cuando el propio demandado reconoció que, en el caso particular del Indinavir, su entrega la realiza el Ministerio en forma directa y no a través de los efectores.

Expresó también que la acción no tiene por objeto el cumplimiento puntual de una dosis en determinado momento, sino de asegurar la continuidad y regularidad del tratamiento médico prescripto y que la demandada tiene responsabilidad por la provisión de los medicamentos por todo el período en que los médicos tratantes aconsejen su suministro al paciente.

- V - Apelado el decisorio por el Estado Nacional, a fs.

119/120 la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal (Sala IV) confirmó el fallo de primera instancia.

Sostuvo el a-quo que la interpretación de los artículos 11 y 31 de la ley N1 23.798 no eximen a la demandada de su obligación de suministrar el medicamento requerido

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a la amparista, ni traslada su responsabilidad a los organismos locales.

En tal sentido, la propia demandada reconoció -en su presentación de fs. 62/64- su obligación de proveer, al Programa de Control de SIDA de la provincia de Santa Fe, la medicación requerida por la amparista y resulta irrazonable entender que no se encuentra obligada a aquéllo que ella misma reconoció como propio de su responsabilidad.

- VI - A fs. 124/147, el Estado Nacional interpuso recurso extraordinario, al considerar que lo decidido resulta violatorio del derecho de propiedad y de los principios de la defensa en juicio, de división de poderes y de la supremacía de las leyes formales (arts. 17, 18 y 31 de la Constitución Nacional).

Sostuvo que existe gravedad institucional, toda vez que la decisión cuestionada excede el mero interés individual de las partes y afecta de modo directo a la comunidad, pues el a quo omitió tratar los reales alcances de la ley 23.798 y su juego armónico con la ley de presupuesto y que afecta la política de salud que compete al Ministerio en el marco de la ley específica y en la organización de la distribución del crédito asignado por el Presupuesto Nacional.

Adujo, también, arbitrariedad de sentencia, ya que los jueces omitieron tratar cuestiones traídas a su conocimiento, interpretaron erróneamente el derecho aplicable y se

apartaron de las constancias de la causa y de la normativa vigente, toda vez que no examinaron el contenido de las normas invocadas como fundamento de las defensas planteadas y condenaron exclusivamente al Ministerio a proveer medicación, a través de carriles institucionales que no dependen de él.

Afirmó que, por un lado, el art. 11 de la ley 23.798 contempla el tratamiento, detección, investigación, diagnóstico, prevención, asistencia y rehabilitación de la enfermedad y de sus patologías derivadas y, por el otro, el art. 4 prevé que las autoridades sanitarias deben desarrollar los programas destinados al cumplimiento de los cometidos descriptos por el art. 11 y gestionar los recursos necesarios para su ejecución. De tales disposiciones normativas el a quo infiere, erróneamente, que el Ministerio está obligado, de manera exclusiva, a proveer los medicamentos, con exclusión del resto de las jurisdicciones sanitarias, sin advertir que ejecutarlo en cada una de ellas estará a cargo de las respectivas autoridades sanitarias. A mayor abundamiento, la responsabilidad es compartida por los Estados locales, toda vez que la Constitución Nacional y las Constituciones Provinciales prevén el derecho a la salud.

Expresó que el sistema de salud tiene en nuestro país una organización de tipo federal, ya que la responsabilidad de los Estados provinciales no ha sido delegada a la Nación y, en tal sentido, las propias constituciones provinciales han reafirmado su carácter local. Por ello, los efectores sanitarios dependen de las provincias y municipios.

En el caso particular, el Estado Nacional cumplió con

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la ley en la medida que puso a disposición del efector correspondiente el medicamento requerido y, a partir de ese momento, es responsabilidad de la amparista su retiro.

Sin embargo, el fallo del a quo liberó injustificadamente a las provincias de su obligación primaria de asistencia, ya que sólo condenó a la Autoridad de Aplicación nacional al cumplimiento de la ley. El art.

21 refuerza dicha interpretación, al fijar que los gastos que demande el cumplimiento de lo dispuesto en el art. 4 serán solventados por la Nación y por los respectivos presupuestos de cada jurisdicción. Además, el Ministerio siempre cumplió acabadamente con las disposiciones de la ley 23.798 "dentro del presupuesto asignado, con disponibilidad y aplicación al Programa" y todas las jurisdicciones sanitarias del país deben arbitrar los medios para propender a su ejecución y gestionar los recursos para su financiación y ejecución, sin perjuicio del cometido del Ministerio de administración, asistencia técnica y coordinación.

El Programa Nacional de SIDA, con respecto a las pruebas de laboratorio y a la entrega de medicamentos, estableció un mecanismo que se realiza a través de efectores externos -no dependientes del Estado Nacionalconstituidos por las máximas autoridades sanitarias de las provincias y de la Ciudad de Buenos Aires. Sobre esa base, efectúan sus requerimientos al Programa y satisfacen, a través de los hospitales y centros sanitarios de cada jurisdicción, las necesidades de los enfermos.

En síntesis, el a quo, al condenar únicamente al

demandado a la provisión de las drogas a todos los enfermos inscriptos, desconoció la ley 23.798 Sostuvo, por último, que el presupuesto es un acto institucional no sujeto a control judicial, toda vez que lo contrario importaría contradecir el principio de división de poderes y, además, porque aquél es insusceptible de afectar en forma directa e inmediata derechos de terceros.

- VII - Así planteada la cuestión, opino que el recurso extraordinario es formalmente admisible, toda vez que, por su intermedio, se ha puesto en tela de juicio la interpretación de normas federales y la decisión definitiva del a quo ha sido contraria al derecho que los apelantes fundan en ellas.

- VIII - En cuanto al fondo del asunto, cabe señalar que este Ministerio Público tuvo oportunidad de analizar, una cuestión similar a la aquí planteada, en el dictamen del 22 de febrero de 1999, in re: A.186, L.XXXIV, "Asociación Benghalensis y otras c/Ministerio de Salud y Acción Social - Estado Nacional- s/Amparo ley 16.986", en especial los acápites X, XI y XII, a los que corresponde remitir en mérito a la brevedad.

- IX - En virtud de lo expuesto, opino que debe confirmarse la sentencia recurrida en cuanto fue materia de recurso

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extraordinario.

Buenos Aires, 19 de marzo de 1999.

N.E.B.