Sentencia de Suprema Corte de Justicia (Argentina), 25 de Agosto de 1998, M. 653. XXVIII

• Emisor: Suprema Corte de Justicia (Argentina)

M.L., J.A. y otros c/ Provincia de Mendoza.

S.C.M.653.XXVIII.

PROCURACION GENERAL DE LA NACION

Suprema Corte:

Toda vez que la cuestión aquí debatida es sustancialmente análoga a la que dictaminé con fecha 12 de junio del corriente en la causa M.230.XXVIII "M., M. c/ Provincia de Mendoza", por razones de brevedad, me remito a las consideraciones allí vertidas.

Buenos Aires, 18 de julio de 1996 ANGEL NICOLAS AGÜERO ITURBE

Mirabile, M. c/ Provincia de Mendoza.

S.C.M.230, L. XXVIII.-

PROCURACION GENERAL DE LA NACION

Suprema Corte:

El actor, por haber desempeñado, entre otros, el cargo de diputado en la Provincia de Mendoza, accedió al beneficio jubilatorio establecido por la ley local N° 5077, el monto de cuyo haber debía ser igual al 82% móvil de la remuneración que por todo concepto perciban los legisladores en actividad, es decir, tomando en cuenta dos ítems que la integraban: dieta legislativa y gastos de representación.

La ley 5811 general de sueldos de la provincia, en su artículo 27, desdobló la remuneración de estos últimos en dos rubros de asignación de clase. Uno Dieta (70%), el restante, compensación funcional (30%), que se otorga por las mayores erogaciones que origina el efectivo desempeño de las funciones, y reviste carácter no remunerativo. Como consecuencia de que esa norma suprimió el rubro, gastos de representación, el 82% del monto que le corresponde a los jubilados se empezó a liquidar únicamente sobre el concepto Dieta (70%).

Sobre la base de que tal cambio vulneraba el derecho que había adquirido al amparo de la ley bajo la cual se jubiló, el titular, articulando la invalidez del mencionado artículo 27, de la ley 5811, interpuso acción de inconstitucionalidad, que una vez sustanciada quedó en estado de ser resuelta por la Corte Suprema de Justicia local.

La vocal preopinante, a cuyo voto adhirió el restante miembro del tribunal, afirmó, en síntesis, que la

cuestión a resolver consistía en determinar si la disminución sufrida en el haber jubilatorio del accionante afectaba, de modo inconstitucional, su derecho adquirido.

Luego de reseñar las pautas sentadas por esta Corte sobre el tema, en especial las referidas a que, en algunos casos, la rebaja de los haberes no vulneraba el derecho de propiedad siempre y cuando ella no alcance una magnitud que pueda ser tachada de arbitraria o confiscatoria, señaló que el límite de la quita aceptable, que en un principio se fijó en el 30% comparado con el sueldo de actividad, se fue rebajando progresivamente a través de decisiones judiciales que sólo consienten como válidas mermas que no superen el 10%.

Atendiendo a las circunstancias del caso, continuó, la rebaja fundada en el desdoblamiento de un porcentual no remuneratorio no parecía contradecir ningún derecho adquirido, desde que no afectaba uno de los principios fundamentales de la materia, el que determina que debe existir relación entre los aportes y monto a cobrar.

Como consecuencia de las razones que, suscintamente, reseñé, la señora magistrado finalizó expresando que, al haberse invocado un régimen de privilegio por quien sólo aportó escasos años al sistema, no puede considerarse que éste fue privado de un derecho adquirido porque se implantó un sistema que disminuye el 30% de la base porcentual tenida en cuenta para liquidar su haber.

Esta decisión motivó el recurso extraordinario deducido a fs. 110/114 vta. del principal cuya denegatoria motivó la presente queja, en la que el beneficiario mantiene

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la tacha de invalidez a la que antes hice referencia, y, además, califica al fallo como arbitrario.

Opino que, respecto de esta última apreciación, el remedio federal no puede prosperar, no sólo en cuanto está expuesta de manera muy escueta, sino, también, en tanto los agravios que la integran se vinculan con la apreciación de cuestiones de hecho y con la aplicación de normas de derecho público local, temas ajenos a esta instancia, y que el sentenciador juzgue sin que haya incurrido en excesos invalidantes que permitan descalificar la sentencia como acto judicial, con prescindencia del juicio que pueda formularse acerca de su acierto o error.

El recurso, en cambio, es procedente formalmente, toda vez que la decisión definitiva del superior tribunal de la causa resulta favorable a la validez de la norma local impugnada por el recurrente bajo la pretensión de ser contraria a la Constitución Nacional, aunque con relación al fondo del asunto, estimo que el criterio de los jueces debe confirmarse.

Así lo considero, habida cuenta de que, como bien lo enfatizaron, en el caso de autos se trata de un beneficio establecido en una ley de privilegio, al que se pudo acceder a través de una similar de excepción que permitía reconocer y computar servicios por los que no se hicieran aportes oportunamente y que, además, otorgaba facilidades para cumplir con esa obligación, es decir, normas ambas generadoras de situaciones extrañas frente a la generalidad, razón por la

cual concuerdo con aquéllos en que la reducción operada en el haber de quien accedió a un beneficio en tales excepcionales circunstancias no aparece como significativa para decretar la invalidez de la norma que la motivó.

A lo dicho puede agregarse, que de la resolución en recurso surge que los jueces pusieron especial énfasis en resaltar que en causas en que se debatían hechos similares a los de autos, V.E. sentó como jurisprudencia, que si bien los jueces debían privilegiar el carácter sustitutivo del haber de pasividad, al resolver tales cuestiones debían igualmente ponderar las posibilidades financieras del sistema.

Sobre la base de tales premisas resolvieron, como dije, que en el caso concreto el beneficiario no podía alegar válidamente haber sido privado de un derecho adquirido a que no se modifique la base porcentual para liquidar su haber aun cuando tal cambio pudiese conllevar que el monto de aquél sufriese una disminución.

Es decir que el sentenciador, sin desconocer la doctrina referida al carácter sustitutivo del haber de pasividad, ante la circunstancia de que eran mínimos los aportes que el titular había efectuado en oportunidad del cobro de sus sueldos, faltando en consecuencia su contribución a los recursos destinados al pago de las prestaciones deferidas por la Caja otorgante, creyó, en definitiva, que debía privilegiar el pedido de cautela que también le encareció tener el cuenta V.E. al decidir casos de esta índole, a fin de que los organismos previsionales puedan preservar el sostenimiento del sistema.

S.C.M.230, L. XXVIII.-

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Tal solución es, a mi juicio, la más adecuada en pos de cumplir el mandato constitucional que establece que "El Estado otorgará los beneficios de la Seguridad Social", en tanto actúa otro mandato cardinal en la materia cual es, el que determina que es el aporte efectuado en la oportunidad del cobro de haberes el que hace nacer el derecho a las prestaciones que se ponen a cargo de la Caja para la época en que quien lo hizo pase a revistar en pasividad, situación esta última que nunca ha dejado de tener en cuenta el legislador, como lo demuestran, entre otros, los artículos 9°, de la ley 11.923; 26 del decreto 55.211 que la reglamentaba; 25 de la 18.037 y 16 de la 18.038, y que se vincula -como ya dije- con el equilibrio económico financiero de todo el sistema de tal tipo.

Por lo expuesto, opino que, con el alcance indicado, corresponde hacer lugar a la queja y al recurso extraordinario y confirmar el fallo apelado.

Buenos Aires, 12 de junio de 1996.

Es Copia Angel Nicolás Agüero Iturbe

M. 653. XXVIII.

RECURSO DE HECHO

M.L., J.A. y otros c/ Provincia de Mendoza.

Buenos Aires, 25 de agosto de 1998.

Vistos los autos: "Recurso de hecho deducido por A.G.M. y otros y por C.A.G. de N. y en representación de sus hijos menores en la causa M.L., J.A. y otros c/ Provincia de Mendoza", para decidir sobre su procedencia.

Considerando:

1. ) Que contra el pronunciamiento de la Sala Primera de la Suprema Corte de Justicia de Mendoza que rechazó la demanda tendiente a que se declare la inconstitucionalidad del art. 27 de la ley 5811 en razón de que el monto de la reducción de los haberes de los jubilados y pensionadas no resultaba confiscatorio en relación a las concretas circunstancias de la causa, los actores interpusieron el recurso extraordinario de fs. 197/202, cuya denegación motivó la presente queja.

2. ) Que los agravios de los apelantes tendientes a demostrar la arbitrariedad del fallo, remiten al examen de cuestiones de hecho, prueba y derecho local, materia propia de los jueces de la causa y ajena -como regla y por su naturaleza- a esta instancia excepcional. Además, la sentencia cuestionada se basa en fundamentos de igual carácter, que más allá de su acierto o error, resultan suficientes para sustentar lo decidido.

3. ) Que, en cambio, resulta formalmente procedente la apelación federal en cuanto se ha puesto en tela de juicio la validez del art. 27 de la ley provincial, bajo la pretensión de ser repugnante a los arts. 14 bis, 16 y 17 de la Constitución Nacional, y la decisión ha sido favorable a

   la validez de la norma provincial (art. 14, inc. 2, de la ley 48).

4. ) Que los actores obtuvieron de la caja previsional de la provincia los beneficios de jubilación y de pensión, los que se liquidaron sobre la base de los cargos de diputado provincial desempeñados, salvo P.M.S.M., quien se jubiló en el cargo de director de escuela. En los diversos casos se invocaron las leyes 5077, 3794, 2525 y 1828. Con posterioridad la legislatura provincial sancionó la ley 5811 general de sueldos, cuyo art. 27 cambió el sistema de remuneración del personal en servicio activo. Así fue que a partir de diciembre de 1991 la caja liquidó el haber a los aquí recurrentes conforme a aquella ley. Ello motivó que los jubilados plantearan acción de inconstitucionalidad de esa norma, por vulnerar los derechos adquiridos a su "status de jubilado" conforme a las leyes del cese y a sus derechos de propiedad.

5. ) Que cabe destacar que, en principio, al ser ajeno al ámbito cognoscitivo de esta Corte todo lo relativo a la interpretación de los preceptos legales impugnados, debe aceptarse la que han dado los tribunales locales en uso de sus facultades propias y exclusivas, por lo que corresponde únicamente decidir si tal hermenéutica se halla o no en contradicción con las disposiciones constitucionales que sirven de base al recurso (confr. Fallos: 186:356 y 310:2039, disidencia de los jueces B. y C..

6. ) Que con tal alcance, resulta conducente deter minar si lo dispuesto por la norma impugnada, cuya aplica

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   RECURSO DE HECHO

   M.L., J.A. y otros c/ Provincia de Mendoza. ción condujo a reducir en un 30% el monto del haber de los jubilados a partir de diciembre de 1991, ha importado alterar un aspecto sustancial del derecho que les asiste y lesiona su estado de jubilado o de pensionada, o bien se trata de una limitación justificada en razones superiores que no conlleva una quita consfiscatoria ni afecta un derecho adquirido.

7. ) Que desde antaño este Tribunal ha tenido que dirimir conflictos suscitados por rebajas a las prestaciones previsionales establecidas legalmente en algunos casos, o bien como resultado de modificaciones producidas en los sistemas de movilidad, circunstancias que dieron origen a la elaboración de su conocida doctrina sobre los derechos adquiridos y la distinción elaborada entre el status de jubilado y la cuantía de las prestaciones a las que se tiene derecho por invocación de las normas aplicables (Fallos: 170:12 y 173:5; entre otros).

8. ) Que, además, se ha resuelto en forma reiterada que los montos de los beneficios previsionales pueden ser disminuidos para el futuro sin menoscabo de la garantía del art. 17 de la Constitución Nacional cuando razones de orden público o de interés general lo justifiquen, siempre que la reducción no resulte confiscatoria o arbitrariamente desproporcionada (Fallos:

   170:12; 300:616 y 303:1155), como así también que evaluando las circunstancias en cada caso se han aceptado diversos porcentajes de reducción como no lesivos de los derechos de los agentes pasivos (Fallos: 307:1921; 310:991, entre otros).

9. ) Que el dictado de la ley 5811 general de sueldos de la Administración Pública local -más allá de que el procedimiento utilizado para cumplir sus fines no haya sido del todo feliz- no ha modificado los requisitos por los cuales los jubilados y pensionadas adquirieron su status, sino que su finalidad fue la de reestructurar el sistema de remuneraciones del personal en servicio activo -estableciendo un cierto porcentaje con carácter no remunerativo- y ello se reflejó indirectamente en los montos de los beneficios de quienes se encuentran en pasividad, produciendo una reducción para el futuro del 30%. De ahí que -como sostiene el tribunal superior- la cuestión a dilucidar se limita a resolver si tal reducción ha sido debidamente justificada en razones de orden público e interés general y si, además, ha importado una quita confiscatoria en relación a las concretas circunstancias del sub lite y con respecto a cada uno de los recurrentes.

   Ello es así, pues el Tribunal ha decidido que la determinación de la ley aplicable al beneficio jubilatorio es relevante para la apreciación de los requisitos substanciales que se requieren para la adquisición del derecho a obtener jubilación, pero no conduce a cristalizar el haber del agente activo sobre el cual se aplicarán las pautas del régimen que corresponda, teniendo en cuenta la naturaleza sustitutiva de la prestación en los términos señalados (causa B.449.XXVI "B., D.A. y otros c/ Caja de Retiros, Jubilaciones y Pensiones de la Policía Federal s/ ordinario", sentencia del 15 de julio de 1997).

   M. 653. XXVIII.

   RECURSO DE HECHO

   M.L., J.A. y otros c/ Provincia de Mendoza.

   10) Que el Poder Ejecutivo provincial, al contestar la demanda, manifestó que la sanción de la ley cuestionada obedeció a un imperativo impostergable de ordenar y racionalizar el fárrago legislativo vigente, y a fs. 45 vta. citó jurisprudencia en la que se invocan razones de orden público, como la estabilidad de la caja previsional local. Tal afirmación fue posteriormente mantenida y probada según surge de todos los expedientes administrativos.

   11) Que, por otro lado, el régimen de la ley provincial 2687 -al establecer un haber proporcional con la remuneración correspondiente al cargo desempeñado por el afiliado en el momento del cese y una actualización en función de dicha retribución (arts. 6 y 7)- establece una prestación previsional de naturaleza sustitutiva, de modo que el conveniente nivel del haber jubilatorio sólo se considera alcanzado cuando el jubilado conserva una situación patrimonial equivalente a la que le habría correspondido de haber continuado en actividad. Pero ello es así en la medida en que se cumpla con cierta exigencia básica, como la existencia de un tiempo mínimo de servicios con aportes efectivos, toda vez que este requisito general sustenta la procedencia de todo beneficio jubilatorio dentro de los regímenes previsionales vigentes y se vincula con los principios básicos que hacen al equilibrio económico financiero de todo sistema de este tipo (Fallos:

   310:2694, entre otros).

   12) Que, en efecto, las jubilaciones y pensiones no constituyen una gracia o un favor concedido por el Esta

   do, sino que son consecuencia de la remuneración que percibían como contraprestación laboral y con referencia a la cual efectuaron sus aportes, y como débito de la comunidad por dichos servicios, por lo que una vez acordados configuran derechos incorporados al patrimonio y ninguna ley posterior podría abrogarlos ni disminuirlos más allá de lo razonable.

   13) Que sobre la base de tales parámetros y analizando cada caso en particular se advierte que con respecto a los recurrentes Fradusco, M.L., Z., D.'Ambrosio, P., B., D., Kronhaus, G., A.H. y R. la reducción del 30% en el haber jubilatorio no resulta irrazonable y, en consecuencia, no es violatoria de los arts. 14 bis, 16 y 17 de la Constitución Nacional. Ello es así habida cuenta de que en todos estos supuestos se pudo obtener el beneficio jubilatorio en virtud de una ley de excepción que permitió reconocer y computar servicios en forma implícita -a fin de obtener que la caja de la provincia fuese la otorgante- por los que no se habían hecho aportes oportunamente y que, además, otorgaba facilidades para cumplir con esa obligación a valores prácticamente históricos. Es decir, no cumplieron con un tiempo de servicio efectivo mínimo ni realizaron los aportes oportunamente.

   14) Que, en efecto, mientras que para poder acceder al beneficio jubilatorio de excepción la generalidad de los funcionarios y empleados públicos provinciales tiene que cumplir en forma efectiva servicios por un período bastante mayor y con aportes descontados de su remuneración mensual,

   M. 653. XXVIII.

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   M.L., J.A. y otros c/ Provincia de Mendoza. los recurrentes citados en el considerando precedente obtuvieron tales beneficios sin que se cumplieran tales exigencias, lo que evidencia que tal reducción no sería arbitrariamente desproporcionada, particularmente si se tiene en cuenta que este Tribunal en reiteradas oportunidades -en épocas de estabilidad económica- ha aceptado ese porcentaje de reducción (Fallos: 305:2108 y 2126).

   15) Que, además, la garantía consagrada en el art. 14 bis de la Carta Magna, no especifica el procedimiento a seguir para el logro del objetivo propuesto en cuanto a la evolución del haber, dejando librado el punto al legislador. Y ello es así toda vez que el contenido y alcance de esa garantía no son conceptos lineales unívocos que dan lugar a una exégesis única, reglamentaria e inmodificable sino que, por el contrario, son susceptibles de ser moldeados y adaptados a la evolución que resulte de las concepciones políticas, jurídicas, sociales y económicas dominantes que imperan en la comunidad en un momento dado. De ahí que no resulta irrazonable ni violatorio del principio de igualdad jurídica que una legislación -en el caso provincial- tenga en miras garantizar el fondo común con que se paga a todos los beneficiarios de la caja provincial -en cuanto han prestado servicios mínimos y realizado los aportes exigidos por la ley- en desmedro de situaciones particulares como las acontecidas en el sub lite.

   16) Que, en cambio, diversa es la situación con respecto a los jubilados recurrentes P.M.S.M.

   tín, J.E.S., D.T.Z., G.C., J.N. y H.I.I., toda vez que de las remuneraciones correspondientes al tiempo de los servicios prestados por ellos para la administración provincial -que excedió de diez años- se les hicieron los pertinentes descuentos. En consecuencia, aportaron a la caja provincial por más de diez años, además del tiempo en que contribuyeron a las otras cajas, y por lo cual se hicieron las transferencias respectivas a la caja otorgante (criterio éste seguido por la Suprema Corte de Justicia de Mendoza en la causa "V., J.S. c/ Provincia de Mendoza s/ acción de inconstitucionalidad", de fecha 9 de setiembre de 1994).

   17) Que en tales condiciones y con respecto a los recurrentes citados en el considerando precedente, se declara la inconstitucionalidad del art. 27 de la ley 5811, toda vez que las particularidades de los casos analizados determinan que una reducción en el haber de pasividad del 30% resulte confiscatoria por importar una irrazonable desproporción entre el haber jubilatorio y el sueldo de quien está en actividad (confr. Fallos: 305:2119; 313:80 y 636, entre otros), en razón del tiempo de servicios ejercidos efectivamente y los aportes realizados a la caja provincial.

   Por ello, y oído el señor P. General, se hace lugar a la queja, se declara procedente el recurso extraordinario y se deja sin efecto la sentencia solamente con los alcances que surgen de los considerandos 16 y 17. Con costas en el orden causado en razón de la naturaleza de la cuestión

   M. 653. XXVIII.

   RECURSO DE HECHO

   M.L., J.A. y otros c/ Provincia de Mendoza. controvertida. Agréguese la queja al principal, notifíquese y oportunamente remítase.

   JULIO S. NAZARENO - EDUARDO MOLINE O'CONNOR (en disidencia) - AUGUSTO CESAR BELLUSCIO - ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI (en disidencia) - ANTONIO BOGGIANO (por su voto)- G.A.F.L. (en disidencia) - G.A.B. -A.R.V..

   VO

   M. 653. XXVIII.

   RECURSO DE HECHO

   M.L., J.A. y otros c/ Provincia de Mendoza.

   TO DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR DON ANTONIO BOGGIANO Considerando:

   Que el suscripto coincide con el voto de la mayoría y, asimismo se remite a los fundamentos de su voto en la causa B.833.XXXI "B. de V., Adelina c/ Provincia de Mendoza".

   Por ello, y oído el señor P. General, se hace lugar a la queja, se declara procedente el recurso extraordinario y se deja sin efecto la sentencia solamente con los alcances que surgen de los considerandos 16 y 17 del voto de la mayoría. Con costas en el orden causado en razón de la naturaleza de la cuestión controvertida.

   Agréguese la queja al principal, notifíquese y oportunamente remítase. A.B..

   DISI

   M. 653. XXVIII.

   RECURSO DE HECHO

   M.L., J.A. y otros c/ Provincia de Mendoza.

   DENCIA PARCIAL DEL SEÑOR VICEPRESIDENTE DOCTOR DON EDUARDO MOLINE O'CONNOR Y DE LOS SEÑORES MINISTROS DOCTORES DON ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI Y DON GUILLERMO A. F. LOPEZ Considerando:

   Que los agravios del apelante remiten al examen de cuestiones sustancialmente análogas a las tratadas en la causa: B.833.XXXI "B. de V., A. c/ Provincia de Mendoza", disidencia de los jueces M.O.'Connnor, P. y L., sentencia del 13 de agosto de 1998, a cuyos fundamentos cabe remitirse en razón de brevedad.

   Por ello, y oído el señor Procurador General, se declara procedente el recurso extraordinario y se deja sin efecto la sentencia apelada. Vuelvan los autos al tribunal de origen para que, por quien corresponda, se dicte un nuevo fallo. Agréguese la queja al principal. Notifíquese y remítase. EDUARDO MOLINE O'CONNOR - E.S.P. -G.A.F.L..