Procuración General de la Nación en la sentencia de Corte Suprema de Justicia, 27 de Febrero de 1998, D. 107. XXXII

• Fecha: 27 Febrero 1998

D. 107. XXXII.

RECURSO DE HECHO

DUMON, ECLIO ALBERTO Y OTROS C/ I.O.S.P.E.R. Y SUPERIOR GOBIERNO DE LA PROV.

DE ENTRE RIOS S/ ACCION DE AMPARO.

Procuración General de la Nación Suprema Corte:

-I-

Contra la decisión del Superior Tribunal de Entre Ríos, que revocó la sentencia de primera instancia y rechazó el amparo interpuesto por los actores -en su carácter de jueces y fiscal del Poder Judicial del mencionado E. el objeto de obtener la declaración de inconstitucionalidad del artículo 3 del decreto-ley 5326/73, que dispone su afiliación obligatoria al Instituto de Obra Social de la mencionada provincia, los demandantes dedujeron el recurso extraordinario de fojas 698/716, cuya denegatoria de fojas 755/759 dio lugar a la presente queja.

Sostuvieron que el recurso se dirige contra la sentencia definitiva del proceso, desde que el superior tribunal de provincia no se limitó a tratar la inadmisibilidad técnica del amparo sino también trató la cuestión de fondo, por lo que la decisión adoptada en el amparo hace "cosa juzgada sustancial" y no puede volver a plantearse por otra vía.

Asimismo, destacaron que se encuentra en tela de juicio la validez del art.

3. del decreto-ley 5326/73, por resultar contrario a los derechos consagrados por los artículos 14 bis, 18, 75 inciso 22 y el alcance e interpretación de tratados internacionales tales como la Declaración Universal de los Derechos del Hombre y el Pacto de San José de Costa Rica.

Atribuyeron, a su vez, arbitrariedad a la sentencia impugnada al entender que vulnera la garantía del debido proceso y el derecho de defensa de los recurrentes, por cuanto el hecho de no permitir su separación del IOSPER implica una vulneración del derecho constitucional de desafiliarse y de la libertad de afiliación o asociación consagradas en el artículo 14 bis y 75 inciso 22 de la Constitución Nacional, Declaración Universal de los Derechos del Hombre y Pacto de San José de Costa Rica.

Expresaron que la sentencia incurre en arbitrariedad desde que no guarda congruencia con los puntos sometidos a su juzgamiento, en tanto no se encuentra cuestio-

nado como acto lesivo e ilegítimo el hecho de la incorporación inicial en forma compulsiva o cuándo se les efectuó el primer descuento. Destacaron que recién pretendieron ejercer su derecho a la desafiliación el 29 de marzo de 1995 y que hasta esa fecha no podía comenzar a computarse ningún tipo de plazo para promover el amparo pues no se había configurado ninguna lesión a sus derechos. Estimaron que resulta irrazonable pretender que el amparo debió plantearse dentro de los primeros treinta días de la ley de creación del IOSPER o de efectuado el primer descuento, ya que al entrar en vigencia la norma atacada los actores no habían ejercitado el derecho de apartarse del mismo ni regía el artículo 75 inciso 22, de la Constitución Nacional.

Enfatizaron que la materia relativa a si el IOSPER es o no una asociación, no fue tema debatido en la litis, por lo que la corte local, al incluirlo en sus argumentos, violentó los principios de bilateralidad y debido proceso y los límites de competencia del recurso de apelación interpuesto.

Criticaron que en la sentencia recurrida se haya sostenido que el instituto demandado no es una asociación sino un instituto del Estado de prestación de servicios de salud, lo que implica invocar que existe una delegación del Poder de Policía del Estado al IOSPER, circunstancia que niegan, pues según lo afirman su actividad puede ser legítimamente cumplimentada por otro tipo de centros de salud. Observaron que la creación de dicha entidad y el dictado de una ley de emergencia económica no importa el ejercicio del Poder de Policía a través de la creación de un organismo, paraestatal al que le habría delegado el cuidado del interés general de la sociedad. Descartaron la configuración de principio alguno de solidaridad desde que es el propio estado local el que no paga sus contribuciones ni ha integrado normalmente el directorio de la entidad. Estos antecedentes -dijeron- impiden el debido contralor de las actividades del instituto, y la eficacia de las formas de contratación; asimismo, tornan posible que las autoridades del organismo no tomen medidas para que se

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Procuración General de la Nación cumplimente lo dispuesto por el artículo 24 del decreto mencionado, que ordena a la administración provincial liquidar y depositar mensualmente los aportes y contribuciones personales y patronales, que no pudieron justificar en la litis. En este contexto, el mencionado artículo 3E, sostuvieron, también resulta inconstitucional, pues obliga a afiliarse a una entidad que, si bien reviste el carácter de una persona jurídica autárquica, no realiza, en los términos del art. 2E -del citado cuerpo-, las actividades que en una sociedad pluralista deben ser monopolizadas necesariamente en interés general de la sociedad. Añadieron que atender los problemas de salud de los afiliados, instalar proveedurías, promover el turismo social o la cultura, no son actividades que requieran centralización estatal.

Indicaron que el IOSPER no es un monopolio jurídico; que está comprendido en la ley de desregulación y que ha incumplido con el principio de solidaridad toda vez que el Poder Ejecutivo provincial no efectuó ni probó haber efectuado las contribuciones a su cargo en los últimos cinco años.

Además pusieron de resalto que la referida entidad solventa con los aportes de los empleados públicos derivados de la afiliación obligatoria, la asistencia de personas que no forman parte de la administración pública, tales como el centro de almaceneros, taxistas y desocupados a quienes se les exige un mínimo aporte y en los restantes sin aporte alguno, con lo cual se desnaturalizaría aquel principio, pues al incumplir el Estado con sus propias contribuciones, hacer recaer todo el peso de la obra social en los empleados públicos con detrimento de las prestaciones, que resultan no sólo deficientes sino también insuficientes.

Agregaron que si la Corte entiende que no hay delegación del Poder de Policía al IOSPER, se encuentra afectado el principio de intangibilidad de las remuneraciones de los jueces, pues al no existir autarquía judicial ni una obra social del Poder Judicial los amparistas deben afiliarse a otra obra social ante las carencias de prestaciones del citado organismo.

Consideraron que el régimen de desregulación que consagra la ley entrerriana 8622 que adhiere al decreto 2284/94, comprende a la mencionada previsión del artículo 3E del decreto-ley de creación del IOSPER.

-II-

El recurso extraordinario deducido por los actores es formalmente procedente, en cuanto se encuentra en tela de juicio la constitucionalidad de una norma local y la sentencia definitiva del superior tribunal de la causa fue favorable a la validez de la norma impugnada (artículo 14 inciso 2E de la ley 48).

En este sentido, no puede dejar de señalarse el carácter definitivo del pronunciamiento atacado desde que la corte provincial, más allá de expedirse negativamente respecto del amparo por razones formales -vencimiento del plazo de caducidad para la interposición del recurso- vino, en rigor, a decidir en cuanto al fondo de las principales cuestiones debatidas.

-III-

En lo que respecta a los agravios de los quejosos, en tanto consideran que su afiliación obligatoria al IOSPER importa una violación de las garantías previstas por el artículo 14 de la Constitución Nacional, ya ha tenido el Tribunal oportunidad de pronunciarse en sus precedentes publicados en Fallos:

286:187 y más recientemente en su sentencia del 17 de septiembre de 1996 -in re G.385.XXXI, "G., G.M. y J.R.P. s/ divorcio vincular - incidente de planteo de inconstitucionalidad"- en los que V.E. ha puesto de manifiesto, reiteradamente, la facultad de las provincias para sancionar normas relativas a la creación y funcionamiento de entidades como la que aquí se cuestiona y la no transgresión del derecho de asociación en el supuesto de la incorporación obligatoria de determinados grupos a dichos organismos. Ello es así, por cuanto según ha establecido V.E. la invocación de la mencionada cláusula constitucional no es pertinente cuando se trata de la incorpo-

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Procuración General de la Nación ración solidaria a entidades -como la referida en este juiciode seguridad social, y por ende con fines de bien común, que imponen obligaciones económicas para su sustento. Ya que los miembros que efectúan sus aportes también obtienen sus beneficios; aquellos pueden representar un sacrificio, variable porcentualmente, pero tienen la contrapartida de la oportuna prestación necesaria, "las exigencias del bien común obligan a prever necesidades futuras de uno mismo y todos los demás" (v. considerando octavo). Tal sería el criterio que también ha prevalecido en el precedente de V.E. del 10 de diciembre de 1996 F.19.XXXII. recurso de hecho "F. de Q., S.I. y otros c/ I.O.S.P.E.R. y otro" en el que -de acuerdo con lo expuesto por el máximo tribunal local-, se habría debatido la misma problemática.

Cabe indicar, por otra parte, que en el sub lite los recurrentes han aceptado ab initio su incorporación al sistema que ahora impugnan, circunstancia que bien puede ser considerada como un voluntario sometimiento al régimen que en este estadio se pretende atacar. En este contexto, a mi juicio, basta con que la mencionada institución cumpla con las prestaciones necesarias a su cargo.

Y no encontrándose acreditado en el caso que ello no sea así, no es dable que el Tribunal entre a considerar las excelencias o no de los servicios prestados, desde que se trata de una cuestión -por su naturaleza fáctica- totalmente ajena al recurso intentado, e incluso, por cierto, a la naturaleza misma de la propia acción de amparo, puesto que necesariamente comporta una materia que exigiría un mayor debate y prueba ajeno a las características sumarísimas de dicho remedio excepcional. Desde esta perspectiva la apelación entonces, resulta improcedente.

-IV-

Tampoco pueden prosperar los argumentos relativos a que la norma que se critica resultaría contraria a los derechos consagrados por el Pacto de San José de Costa Rica y por la Declaración Universal de los Derechos Humanos.

Por una parte, pues si bien los apelantes invocan que se

encuentra en tela de juicio la interpretación de los mencionados tratados, no individualizan específicamente cuál de sus preceptos es el que se hallaría en debate, ni la hermenéutica que de ellos propician, recaudo por demás exigible en un remedio extraordinario como el presente, circunstancia que basta para descartar la apelación en este punto.

No puedo dejar de señalar sin embargo, por otra parte, que si bien el artículo 16 del Pacto de San José de Costa Rica, y el artículo 20 de la Declaración Universal de los Derechos del Hombre consagran la libertad de asociación, dicho derecho no reviste -como ocurre en la misma Constitución Nacional- carácter absoluto, sino que se encuentra sujeto a las restricciones previstas por las leyes que sean necesarias en una sociedad democrática, en interés del orden público o en supuestos como el de autos, de la salud, de la moral pública y de los derechos y libertades de otros ciudadanos, en el marco de los principios de la solidaridad social.

En este aspecto, en mi parecer el recurso también debe ser rechazado.

-V-

Menos puede acogerse el agravio relativo a que la norma legal mencionada afecta el principio de intangibilidad de las remuneraciones de los jueces y ministerio público consagrado por los artículos 110 y 120 de la Constitución Nacional.

Advierto sobre el particular que el referido precepto constitucional prohíbe disminuir en manera alguna las retribuciones judiciales, lo que importa vedar la alteración nominal por "acto del príncipe" de las remuneraciones de los jueces (v. Fallos: 307:2174).

Mas en el caso, tal como lo admiten los mismos apelantes, dicha circunstancia no se configura en el sub lite, desde que ellos admitieron ab initio su sometimiento al régimen legal mencionado. Las circunstancias posteriores invocadas de desmejora del servicio a que me refiero en el punto y, consecuente contratación por los recurrentes de

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Procuración General de la Nación regímenes asistenciales privados no constituye el "acto del príncipe" a que se refiere la reiterada doctrina del Tribunal, sino que configura una mera decisión individual de los interesados.

En tales condiciones, la reducción de sus emolumentos a que ella conlleva carece de la relación directa e inmediata con la garantía constitucional en estudio (artículo 15 de la ley 48).

-VI-

Debo recordar, finalmente, que determinar si una ley local es contraria o quedó comprendida en el régimen provincial de desregulación económica -que adhirió al nacional- es, en principio, un problema de derecho público local, ajeno, por ende, a esta instancia extraordinaria (v. sobre el particular doctrina de la sentencia del 20 de diciembre de 1994 in re P.633.XXVIII "P., P.J. y otra c/ Buenos Aires Provincia de s/ acción declarativa" y precedentes allí citados). Entonces toda vez que los recurrentes no han determinado con precisión en este punto cuál es la materia federal en debate soy de parecer que no compete a V.E. pronunciarse en el problema (v. asimismo mi dictamen del 28 de octubre de 1997 N.46.XXXII "N., E.A. s/ inconstitucionalidad art.

16 de la ley 6982").

Idéntica circunstancia se configura en relación a la naturaleza jurídica que cabe atribuir al organismo provincial mencionado, aspecto conducente a la solución del problema, por lo que de ninguna forma su introducción en la sentencia de la corte provincial, puede considerarse sorpresiva.

Por todo lo expuesto, soy de parecer que corresponde hacer lugar formalmente al recurso extraordinario interpuesto y confirmar la sentencia apelada, sin que resulte ocioso señalar que, al no haber, como queda dicho, podido ser materia propia de este amparo lo atinente a las condiciones en que se prestaría el servicio, ello queda abierto a ser discutido por la vía ordinaria pertinente.

Buenos Aires, 27 de febrero de 1998.

N.E.B..