Sentencia de Corte Suprema de la Provincia de Buenos Aires, 21 de Octubre de 2009, expediente I 2335

• Fecha de Resolución: 21 de Octubre de 2009
• Emisor: Corte Suprema de la Provincia de Buenos Aires

A C U E R D O

En la ciudad de La Plata, a 21 de octubre de 2009, habiéndose establecido, de conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo 2078, que deberá observarse el siguiente orden de votación: doctores de Lázzari, S., N., P., Hitters, se reúnen los señores jueces de la Suprema Corte de Justicia en acuerdo ordinario para pronunciar sentencia definitiva en la causa I. 2335, "Fiscal de Estado. Inconstitucionalidad de la ley 12.313".

A N T E C E D E N T E S

1. El señor Fiscal de Estado de la Provincia de Buenos Aires promueve acción originaria en los términos de los arts. 161 inc. 1º de la Constitución de la Provincia y 683 y siguientes del Código Procesal Civil y Comercial, solicitando la declaración de invalidez constitucional de la ley 12.313, en tanto vulneraría los arts. 1º, 103 inc. 13 y 144 inc. 15 de la Constitución provincial de 1994.

   Afirma que la norma impugnada genera un perjuicio al Fisco provincial al impedirle ejercer el contralor de los fondos que se le otorguen al Ente Zona Franca Bahía Blanca-Coronel Rosales.

   Mediante la ley 12.313 aquí cuestionada relata se procedió a crear en el ámbito del Ministerio de la Producción y el Empleo el "Ente Zona Franca Bahía BlancaCoronel Rosales" (art. 1, ley cit.), dividiendo su funcionamiento en dos etapas, asumiendo en la primera de ellas el rol de Comisión de Evaluación y Selección y, finalizado el cometido de dicha comisión, asumiendo el ente la función de Comisión de Vigilancia. Asimismo refiere que en la ley analizada se dispuso que el patrimonio y los recursos de dicho ente se constituyen e integran con los aportes que realice el Estado provincial (art. 12 inc. "f") y autoriza al Poder Ejecutivo "a disponer de su Presupuesto General de Gastos y Cálculos de Recursos para el ejercicio vigente y en los siguientes hasta que fuere necesario, una ... partida con carácter de subsidio destinado al ente (...) para atender la puesta en marcha de la Zona Franca Bahía Blanca Coronel Rosales" (art. 13).

   Señala que el art. 3º de la citada ley , en tanto prevé que el Ente Zona Franca Bahía BlancaCoronel Rosales se crea "... como un Ente de Derecho Público no Estatal" en el ámbito del Ministerio de la Producción y el Empleo, además de implicar un contrasentido, resulta contrario a los arts. 1º, 103 inc. 13 y 144 inc. 14 de la Constitución provincial, dado que se aparta del régimen nacional que prevé la creación de las zonas francas –ley 24.331, y determina que "... las Provincias deberán constituir un organismo provincial público o mixto...".

   Considera que la normativa cuestionada, al crear un ente fuera de la estructura organizativa del Estado, se ha apartado de las disposiciones establecidas en la ley 24.331, y que tratándose de materia aduanera su regulación resulta competencia del Estado nacional, por lo que corresponde que la norma federal tenga preeminencia sobre la ley local.

   Finalmente, aduce que la ley cuya declaración de inconstitucionalidad persigue sustrae al "Ente Zona Franca Bahía BlancaCoronel Rosales" de los controles del órgano pertinente Tribunal de Cuentas, quedando exentos de inspección los recursos destinados al mismo, señalando que también vulneraría los derechos del Fiscal de Estado de proveer a la defensa del patrimonio y de ejercer el control interno de legalidad.

2. Corrido el traslado de ley , el Asesor General de Gobierno se presentó y contestó la demanda, sosteniendo la constitucionalidad de la norma cuestionada.

   Afirma que la acción intentada no puede prosperar dado que no puede fundarse directamente en la transgresión a normas federales, no advirtiéndose tampoco cuál sería el agravio que habilitaría al Fiscal de Estado a requerir la declaración de inconstitucionalidad de la norma.

   Entiende que no existe la violación denunciada dado que el Ente creado por la ley 12.313 es un ente público, aunque no sea estatal, poniéndose en evidencia dicho carácter público en atención a la inserción del ente dentro del ámbito del Ministerio de la Producción y el Empleo, al procedimiento de designación de sus autoridades y al objeto expresado en el art. 9º de la ley .

   Expresa que la persona jurídica pública puede pertenecer o no a la Administración Pública, lo cual determina si resulta estatal o no, sin que por ello pierda su carácter de pública.

   Considera que establecido el carácter público del Ente, carecen de fundamentos los agravios señalados por el Fiscal de Estado vinculados con su falta de intervención y la del Tribunal de Cuentas, pues ello deriva de la voluntad legislativa, que en el caso dispuso que la intervención de dichos organismos no procedía.

   Hace reserva del caso federal.

3. Agregado el alegato de la parte actora, habiendo dictaminado la señora Procuradora General y encontrándose la causa en estado de ser resuelta, corresponde plantear y votar la siguiente

   C U E S T I O N

   ¿Es fundada la demanda?

   V O T A C I O N

   A la cuestión planteada, el señor Juez doctor de L. dijo:

1. Como quedara expuesto en el relato de antecedentes, el Fiscal de Estado promueve la presente acción a los fines de obtener la declaración de inconstitucionalidad de la ley 12.313, mediante la cual se creo en el ámbito del Ministerio de la Producción y el Empleo el "Ente Zona Franca Bahía BlancaCoronel Rosales", ello por considerar que la referida norma resulta contraria a la Constitución provincial por un doble orden de consideraciones.

   En primer lugar, estima que al caracterizar al "Ente Zona Franca Bahía BlancaCoronel Rosales" como un ente de derecho público no estatal se ha apartado de la ley nacional 24.331, la cual prevé que las Provincias que adhirieran a su régimen deberán constituir un organismo provincial público o mixto (art. 14, ley 24.331).

   La forma en que se habría planteado dicho agravio al parecer del Asesor General de Gobierno, determinaría que la demanda no pueda prosperar, en tanto la acción prevista en el art. 161 inc. 1º de la Constitución provincial no puede fundarse directamente en la transgresión de normas federales, no advirtiendo por otra parte, cuál sería el agravio que habilitaría al Fiscal de Estado a procurar la inconstitucionalidad de la ley 12.313.

   De otro lado, el accionante se agravia de la falta de intervención del Tribunal de Cuentas y de la Fiscalía de Estado, derivada del carácter del ente creado, lo que resultaría contrario a los arts. 155 y 159 de la Constitución provincial.

   II.1. Cabe señalar, en primer lugar, que la oposición formulada por el señor Asesor General de Gobierno a la procedencia de la acción en virtud de haberse fundado directamente en la transgresión de normas federales debe ser rechazada, ello en tanto que, si bien la pretensión se sustenta en la infracción a una ley nacional y a la Constitución provincial, ello no es óbice a la procedencia de la acción.

   En efecto, la doctrina de esta Suprema Corte que excluye a la demanda originaria de inconstitucionalidad como medio apto para juzgar la concordancia de normas de carácter provincial frente a otras de carácter nacional, no alcanza a los casos en que la controversia se sustenta en la indebida incursión del poder local en este caso, legislativo en materia delegada por las Provincias a la Nación y cuando en tal impugnación aparece alegada la vulneración del art. 1º de la Constitución local, en tanto atribuye a la Provincia "el libre ejercicio de todos los poderes y derechos que por la Constitución Nacional no hayan sido delegados al Gobierno de la Nación" (doct. mayoría causas I. 1448, "L." e I. 1452, "Recreación Marítima", ambas sents. del 15-IV-1997; I. 1631, "Labinca", sent. del 17II1998, entre otras; ver doct. C.S.J.N., Fallos, 311:1588). En el caso, focalizándose en esa circunstancia la oposición, ella no puede prosperar.

   2. Cabe abordar la solicitud de declaración de inconstitucionalidad del art. 3 de la ley 12.313 que caracteriza al "Ente Zona Franca Bahía BlancaCoronel Rosales" como "... un ente de derecho público no estatal, con personalidad jurídica, individualidad financiera, contable y administrativa y patrimonio propio, para actuar con plena capacidad en el cumplimiento de su objeto...", norma que, según el actor, se aparta de las prescripciones de la ley 24.331 (B.O.N., 17VI1994).

   El régimen de zonas francas ha sido establecido por la ley 24.331 de 1994 que las define remitiéndose al art. 590 del Código Aduanero que establece que "es el ámbito dentro del cual la mercancía no está sometida al control habitual del servicio aduanero y su introducción y extracción no están gravadas con el pago de tributos, salvo las tasas retributivas de servicios que pudieren establecerse, ni alcanzadas por prohibiciones de carácter económico".

   Se faculta al Poder Ejecutivo nacional para crear en el territorio de cada Provincia (23 en el total) una zona franca, incluyéndose las ya existentes a los efectos de este cómputo, debiendo crear adicionalmente no más de 4 (cuatro) en todo el territorio nacional, a ser ubicadas en aquellas regiones geográficas que por su situación económica crítica y/o vecindad con otros países, justifiquen la necesidad de este instrumento de excepción (art. 2º).

   Solo tres provincias presentaban marcos normativos anteriores a la ley 24.331, habilitando la instalación de Zonas Francas (leyes 5142 de 1907 y 8092 de 1910) que recién fueron reglamentadas en 1991 y 1992, a través de los decretos del Poder Ejecutivo nacional. Ellas son Buenos Aires (Zona Franca La Plata), Santa Fe (Zona Franca de Villa Constitución) y Entre Ríos (Zona Franca de Concepción del Uruguay).

   La creación de las zonas francas previstas en el artículo anterior se podrá materializar en aquellas provincias que hayan adherido a las previsiones de la mencionada ley , a través de un convenio de adhesión a ser celebrado entre el Poder Ejecutivo nacional y los titulares de los gobiernos de las provincias. Dicho convenio de adhesión deberá ser aprobado en todos sus términos por ley provincial.

   El Poder Ejecutivo nacional y los gobiernos provinciales convendrán...