El tabú de la administración: su organización

• Autor: Joaquín Arbizu Behrens

I Introducción

Cautivante ha de ser un término poco utilizado en el mundo jurídico, pero más allá de ello, tomaré el riesgo de hacer uso del mismo para poder describirles de que se trata realmente el universo jurídico de la organización administrativa y sus crispaciones internas, de sus diferencias y sus relaciones. Pretendo crear entre usted y la lectura de este artículo aquél vínculo que permita conocer, más allá de los formalismos, la verdadera metamorfosis que ha sufrido la organización administrativa desde sus inicios, con el proceso de personificación del Estado hasta nuestros días,con la coordinación y jerarquía desarrolladas que muchas veces se confunden con un régimen de subordinación. Intentemos ahondarnos en la lectura para de esta forma observar como en ocasiones confundimos a la organización administrativa con la organizaciónpolítica, la cual hace referencia a la constitución orgánica del Estado, aaquella decisión de los Constituyentes de adoptar para La Nación Argentinala forma representativa, republicana y federal de Gobierno. Suponiendo elejercicio de la soberanía por el gobierno federal al que las provincias handelegado algunas atribuciones que les eran propias, conservando exclusivamente para si otras, como por ejemplo, el dictado de sus propiasConstituciones y algunas atribuciones concurrentes entre otras cosas¹. Pues bien debemos entonces considerar que, toda organización políticanecesita de medios para llevar adelante sus fines y es ahí donde aparece laorganización administrativa como herramienta fundamental de aquellosfines, estableciendo una estructura que permite justamente suordenamiento y facilita el desarrollo cotidiano de la vida social y política.

II Algunas definiciones conceptuales

Sin ánimos de entrar en formalismos reiterativos podemos considerar yanalizar ciertas guías de información que nos brindan diversos textos. ElDiccionario Jurídico ESPASA², habla de la organización administrativa comouna técnica jurídica en cuya virtud se supera la imposibilidad material quetienen las personas jurídicas para actuar como tales.En el campo del Derecho administrativo, y como consecuencia delreconocimiento de personalidad jurídica a la administración del Estado la<> designa a las personas físicas – órganos o estructuras delas administraciones publicas- que actúan y realizan las concretascompetencias públicas.De a poco se va produciendo una distinción hacia adentro del Estado,podemos distinguir un Estado Formal reconocido en la ConstituciónNacional en forma implícita, un Estado con personalidad jurídica propia,capaz de adquirir derechos y contraer obligaciones; reconocido también por nuestro Código Civil en su Art. 33, definiendo al mismo como persona jurídica de carácter público.El Estado en sentido formal constituye una personificación total del derechocomo estructura normativa. Mientras que el Estado en sentido material hacereferencia al conjunto de normas jurídicas que se refieren a los funcionariosde los tres poderes y a los particulares que desempeñan ciertas actividadesde interés público.Generalmente el sentido material es el que utilizamos cotidianamente parahacer referencia al Estado como “aparato estatal” como conjunto deacciones que realizamos los individuos que integramos el “aparato estatal”.A continuación los invito a que veamos un poco, el universo del Estado y laforma en que éste recibe imputaciones y expresa voluntades.

III El estado y su imputacion

Observemos ahora, como es posible imputarle al Estado las acciones uomisiones realizadas por los agentes que lo integran. Para lograr esto sehan ido desarrollando diferentes teorías, algunas con más éxito que otraspero lo importante es que ello nos permitió llegar a dilucidar la encrucijada jurídica que representaba la imputación de conductas realizadas por personas físicas y la carga de responsabilidad hacia la persona jurídica.

El “yo no fui” y el comienzo de la organización

El desarrollo de las sociedades, la llegada de la democracia, lainstitucionalización de las entidades dependientes del Estado, la inclusiónde la ciudadanía en la vida partidaria y en la vida pública, la aparición de lospartidos de “masas” y muchos otros hechos, fueron creando la necesidadde preguntarnos nosotros mismos hasta donde llegaría la responsabilidadde un Estado y hasta donde la responsabilidad de aquel agente que lorepresenta físicamente ante terceros. La primera teoría que intentó explicar esto fue la teoría del mandato, seguida por la de la representación, parte de la doctrina considera que sus diferencias son de matices muy sutiles y lascríticas que se les hacen son prácticamente las mismas.A través de la teoría del mandato, comprendemos que el Estado(mandante) indica una conducta al agente estatal (mandatario) y éste lalleva a cabo ante un tercero; se entiende que la responsabilidad en estateoría va a ser indirecta ya que se regirá por las pautas establecidas en elArt. 43 del Código Civil.Esta fue la primera teoría que intentó explicar el fenómeno de la imputación,se basó en un principio (como ya lo señalamos) en el Art. 43 del CódigoCivil y hacía referencia a una responsabilidad indirecta del Estado. La CorteSuprema ha receptado esta postura en fallos como “Don José MaríaFerrugia contra Provincia de San Juan sobre cobro de pesos”³, este criteriose utilizó hasta “Devoto”⁴ y “Ferrocarril Oeste”⁵, fallos en los que se volcóhacia una interpretación ligada al Art. 1113 del Código Civil en los cuales sesuplantó el concepto de mandato por el de principal dependiente.La principal crítica que se le hizo a la teoría fue que el contrato de mandatono podría ser entregado por el Estado ya que éste es una persona jurídica ynecesita de una persona física, humana, que exprese su voluntad.Por otra parte la teoría de la representación, la cual tuvo críticas muysimilares a la del mandato, establecía que el Estado actuaba como unincapaz, es decir, actuaba a través de un representante legal (el agenteestatal) que expresaba su voluntad por él. Esta teoría tampoco resistió lacrítica ya que si el Estado era incapaz, ¿Cómo designaba a surepresentante? Obviamente, al no poder expresar su voluntad, no puedetampoco designar por si mismo a su representante.

El mandato y la representación fueron dejados de lado no solo por lacostumbre y la jurisprudencia sino también por la interpretación que merecenuestra fuente fundamental; la ley. Poco a poco se fue interpretando que enel marco del derecho público deben entenderse los principiosconstitucionales y el Art 1112 del Código Civil como que el agente, elórgano estatal y su voluntad son el propio Estado; este proceso que se fuegestando con los años desemboco en la teoría que mejor explica einterpreta el fenómeno de la imputación estatal y su esquema deorganización; la teoría del órgano. A través de ésta se entiende que enrealidad existe un solo sujeto (órgano), por ende no hay distinción entrepersonas físicas por un lado y persona jurídica por otro, sino que tanto elEstado como sus agentes forman una única voluntad, y esto es así por decisión del legislador, que entendió que el agente es el propio Estado,entonces desde este punto de vista podemos razonar que laresponsabilidad estatal por los actos realizados por sus agentes será dealcance directo.A partir del caso “Vadell”⁶ la Corte Suprema reconoció la teoría del órgano yha mantenido el criterio de considerar a esta clase de responsabilidad comoobjetiva, en este precedente modificó el criterio en cuanto al sustento de laresponsabilidad estatal afirmando que la responsabilidad extra contractualdel Estado en el ámbito del Derecho Público no requiere, como fundamentode derecho positivo, recurrir al Art. 1113 del Código Civil, puesto que la ideaobjetiva de su responsabilidad por falta de servicio encuentra fundamentoen la aplicación por la vía subsidiaria del Art. 1112 del Código Civil.Conforme al Art. 1112 “Los hechos y las omisiones de los funcionariospúblicos en ejercicio de sus funciones, por no cumplir sino de una manerairregular las obligaciones legales que les están impuestas, soncomprendidas en las disposiciones de este título”⁷.

IV Competencia. Concepto y realidades

En el universo administrativo entendemos que competencia es un conceptoque se refiere a la titularidad de una determinad potestad que sobredeterminada materia posee un órgano administrativo. Sería unacircunstancia subjetiva del órgano, por ende, cuando éste sea titular de losintereses y potestades públicas será competente.Balbín hace referencia a la competencia como aquella “capacidad o aptitudde los poderes públicos para obrar y cumplir así sus cometidos”⁸. Gordillohace una clara distinción entre competencia y ejercicio de la función,describiendo a la competencia como una especie dentro del ejercicio de lafunción, ya que mientras a éste (al ejercicio) lo ve como “la aptitud de obrar de los órganos administrativos”, a la competencia la define como, “elconjunto de actividades que el órgano puede legítimamente realizar”⁹. Fiorini por su lado hace mención a que, por errores conceptuales algunosautores hablan de capacidad. Él asocia a ésta como perteneciente alDerecho privado e indica que debe ser distinta al concepto de competenciade Derecho Público ya que “la capacidad proviene de una norma imputadaa los sujetos y la competencia a una norma imputada a los órganos”¹⁰. Resumiendo, el Estado sólo puede hacer aquello que está permitido(competencias estatales) que no es ni más ni menos que el principio delegalidad Art. 19 CN; por el contrario las personas físicas tienen comoprincipio la permisión y como excepción la...