Sistema de derecho administrativo. Funciones

Autor:Roberto Dromi
Páginas:146-177
RESUMEN

1. Simplificación 2. Comunicación 3. Internacionalización 4. Innovación a. Nuevos actores 1) Las ONGs 2) Las regiones b. Nueva situación subjetiva: interés colectivo c. Nueva protección: arbitraje internacional 5. Estabilización 6. Subsanación 7. Integración

 
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La gestión operativa del sistema en el ámbito del Derecho administrativo cumple múltiples funciones de reordenamiento teórico y eficacia práctica. Lo primero, en la medida en que por su intermedio se facilitan el descubrimiento, el estudio y la comprensión, tanto de los medios de acceso al conocimiento jurídico administrativo, como de sus contenidos ontológicos y axiológicos. Lo segundo, porque el Derecho es también praxis, por lo que resulta necesaria una visión compleja de su fenomenología, en íntima complementación con las restantes ramas del saber jurídico y con las ciencias que lo auxilian.

Como ya se afirmó, el sistema jurídico es un sistema dinámico, en el cual todos sus componentes se comunican entre sí. Esta interrelación también se halla presente en el subsistema de las funciones del sistema jurídico administrativo.

En efecto, la comprensión sistémica simplifica la regulación controlando la inflación legislativa y reglamentaria; comunica potencialmente la vinculación y conexión social del Derecho con el conjunto comunitario; internacionaliza el perímetro del Derecho administrativo; innova promoviendo nuevas categorías jurídicas especificatorias de las tipicidades regulatorias del Derecho administrativo; estabiliza la vigencia jurídica, prolongando los espacios de certeza y seguridad jurídica; subsana las Page 147 falencias y deficiencias de regulación y acción administrativas, cubriendo por analogía, subsunción o aplicación directa los vacíos del Derecho y del obrar público, e integra en unidad funcional las regulaciones ordinarias con las extraordinarias, las permanentes con las transitorias, las generales con las de excepción compensando las asimetrías regulatorias que producen distorsiones inequitativas.

Estas funciones propias del sistema jurídico administrativo tienen un resultado pragmático concreto en la vigencia y eficacia del Derecho administrativo, integrándose armónicamente en norma, conducta y valor (ver Capítulo VI,"Formulaciones Gráficas", nº 9: Funciones del Sistema Administrativo, p. 301).

1. Simplificación

La historia del Derecho exhibe en sus más de tres mil quinientos años un extenso itinerario de reformas y reordenamientos, según las peculiares circunstancias de tiempo y lugar, con el propósito de consolidar las leyes.

Los intentos por sistematizar el Derecho (y no sólo la ley positiva) han sido una constante en la historia, sea por iniciativa del príncipe o realizada por particulares. Cada acontecimiento político importante ha sido acompañado, comúnmente, por cambios en la legislación, muchas veces ocasionados en la modificación de la axiología que la inspira; cambios a los que ha seguido el intento de su sistematización, en la medida del nivel de desarrollo de la ciencia jurídica y de las posibilidades fácticas de la época.

Como consecuencia, las demandas de simplificación y sencillez de las normas dieron lugar a ingentes esfuerzos en pos de su obtención. El ejemplo paradigmático es el Digesto de Justiniano, por el cual se compilaron y codificaron las obras jurídicas de los jurisconsultos romanos, en un trabajo que reunió de forma magistral legislación y casuismo, ontología y axiología256.

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El término sistema sería utilizado trece siglos después en otro hito significativo: el Sistema de Derecho Romano Actual, obra en la cual Savigny compiló y ordenó el Derecho privado de su tiempo con el objeto de que pudiese servir de Derecho común para toda Alemania, y eventualmente para el resto de Europa, que vio la luz en 1840. Este trabajo constituyó a la vez una reacción contra la escuela racionalista y una defensa encendida del historicismo jurídico, según el cual la formación del Derecho tiene lugar en la conciencia del pueblo - entendido como una comunidad de relaciones espirituales - que genera usos y costumbres que, finalmente, serán elevados a leyes por la ciencia jurídica257.

Por su parte, el Derecho administrativo también participa de esta característica común de la búsqueda de sistematización. Esto se explica por la necesidad de lograr la reducción de la complejidad interna (normativa) y externa (organizativa) de la actuación de la administración pública bajo los cánones del

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Derecho. Hoy más que nunca es necesario enfrentar la complejidad jurídica resultante de un ordenamiento por demás complicado, caracterizado por la proliferación de normas ocasionada por la pluralidad de centros de producción del Derecho, mecanismos instalados por las propias demandas del sistema258y por la acumulación de hechos fácticos con implicancias jurídicas que generan nuevos espectros regulatorios.

El desborde organizacional, la inflación normativa y las lagunas del obrar público sólo pueden combatirse con la eficacia del pensamiento creativo y la acción eficiente del sistema administrativo. Si se reducen las imprevisiones y las improvisaciones gubernativas, y en la misma proporción crece la certeza jurídica y desaparecen las vacilaciones administrativas, el producto final de la gestión pública se verá potenciado259.

Es por ello que los mecanismos de reducción de la complejidad pasan por la revisión de las estructuras y la reformulación de las normas, para simplificar el acceso administrativo a la cosa pública, y facilitar el vínculo comunicacional de la decisión de poder con el obligado o el beneficiado por ella260. Si así no su- cede, será imposible mitigar, y mucho menos desterrar, los problemas de índole interpretativa, ya sean sintácticos, lógicos o Page 150 semánticos, que deterioran la relación de justicia legal y distributiva y con ella, al pacto social en su conjunto.

Es por esto que se debe lograr que el Derecho explicite con sencillez el lenguaje de las relaciones sociales entre los individuos y el Estado. La sociedad sufre el reglamentarismo excesivo, que debe ser reemplazado por una ordenación única y simplificada del lenguaje del poder público. Realismo no quiere decir intransigente dogmatismo, sino normativismo idóneo, simple y eficaz261.

Uno de los principales medios para lograr la simplificación jurídica es la obtención de la consolidación legislativa. Es necesario unificar la legislación a fin de disminuir el número de leyes y su superposición, facilitando el conocimiento y comprensión del Derecho. Este vive por su certeza; el desorden y el consecuente desconocimiento legislativo causan el grave mal de la inseguridad jurídica. Y la seguridad jurídica ciertamente es un valor cardinal de nuestro Estado de derecho democrático y social.

La consolidación legislativa responde a la necesidad de suprimir las normas que han perdido vigencia, las contradictorias respecto de propósitos que actualmente se promueven, las que responden a motivaciones perimidas. Consiste en una cancelación del pasivo jurídico del Estado, afianzando las relaciones jurídicas y asegurando el conocimiento dinámico del Derecho. No se trata simplemente de editar un texto de las leyes vigentes sino de ordenar, clasificar, crear un sistema de recuperación de información y consolidar el corpus resultante262.

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En este orden, la herramienta más eficaz para combatir la complejidad y la inflación del derecho es su ordenación en un"Digesto Jurídico" integrado por las normas del Derecho administrativo y que conforme un todo con sus objetivos (teleología), su contenido (instituciones) y su estructura (forma de organización), teniendo para ello en cuenta el lenguaje normativo, las técnicas de consolidación jurídica, las categorías de identificación jurídica y la publicidad e información jurídicas.

La tarea de realizar un Digesto Jurídico debe estar orientada sistémicamente263. La premisa es"pocas leyes, breves y claras, y de fácil conocimiento". El primer paso para cumplir con el objetivo de simplificar y consolidar es sin duda la recopilación de la legislación nacional vigente y su reglamentación, con el fin de proceder a su clasificación. Se debe inventariar el Derecho existente, con un orden y un índice temático de todas las disposiciones vigentes, y también de las presuntamente abrogadas o que deban serlo. Deberá distinguirse entre las leyes de alcance general y aquellas de alcance particular, dirigidas a casos singulares. La ley, en tanto agente transformador de la sociedad, debe contener una formulación general y abstracta, no un hilar casuístico de leyes sueltas y por casos.

Este ordenamiento de la normativa existente debe atender al contenido de las instituciones y de las normas, así como a las condiciones en que surgieron, para que en la siguiente etapa de depuración se compulsen las modificaciones que ofrece la realidad y en qué medida responden a ella, y si perdura o no su eficacia, su vigencia y su efecto vinculante.

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La reunión debe ser luego selectiva; debe excluirse lo inconducente, lo derogado expresa o tácitamente, lo contradictorio, y señalarse lo pendiente, lo por hacer, los vacíos de la legalidad. La selección dará como resultado la normativa apta para ser incluida en el Digesto sin perjuicio de las tareas sucesivas de unificación y ordenación.

Una vez ordenadas y seleccionadas las disposiciones, y con el propósito de evitar las reiteraciones que pueden darse en un texto legislativo, como en las sucesivas regulaciones de una misma materia, se deberá proceder a la unificación, refundiendo en un solo texto legal o reglamentario las normas análogas o similares.

En materias que han sido legisladas en forma fragmentaria o leyes que corresponden a diferentes épocas, es común encontrar reiteraciones, que al ser redactadas en forma distinta producen incertidumbre, tanto en cuanto a su vigencia como a su alcance. Incluso surgen contradicciones entre...

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