El silencio administrativo positivo y su efectividad en la limitación de los abusos de poder por parte de la administración tributaria
| Autor | Oswaldo Santos Dávalos |
Nadie puede negar la trascendental importancia que los tributos tienen para el sostenimiento de las cargas públicas. Empero, la administración tributaria suele olvidar que, al fin y al cabo, tienen un carácter neta mente instrumental1, que su obtención no es un fin en sí misma. La recaudación suele convertirse en el dogmático propósito de quienes llevan a cabo la gestión tributaria, sin que importe el que ello implique un manifiesto e injustificado menos cabo a los derechos fundamentales.2
Con relativa facilidad parece no tomarse en cuenta que el régimen tributario tiene finalidades específicas, y que está orientado por principios que deberían servir como referentes deontológicos.3
Lamentablemente, el deber ser guarda una abismal desemejanza con el real actuar de la administración.4
Este desatino ideológico suele manifestarse de diversas maneras: la potestad determinadora se ejerce sin reparo alguno, aun cuando es manifiestoque la fundamentación jurídica de la administración no es más que un manojode sofismas5; se hace un uso abusivo de las potestades discrecionalesconcedidas para la imposición de sanciones por faltas reglamentarias ocontravenciones, confundiendo la administración el concepto de "potestad discrecional´ con el de "mero arbitrio´6; y no se atienden en forma debida las reclamaciones deducidas por los contribuyentes, ya que muchas veces éstasson negadas irrespetando impunemente los derechos de los peticionarios.Resulta, por tanto, apremiante la instauración de ciertas institucionesque remedien las consecuencias desfavorables del indebido proceder de laadministración.
El silencio administrativo es una de ellas.
El silencio administrativo da un eficaz auxilio ante el obrar ineficiente delas entidades públicas.7
Es la figura que, en nuestro criterio, de mejor maneracoadyuva a atemperar las consecuencias perniciosas que deben sufrir losadministrados derivadas de la inoperancia, negligencia o ineptitud de laadministración, manifestada en la falta de respuesta debida y oportuna a laspeticiones y reclamaciones que le son presentadas.
El objetivo de nuestro trabajo será determinar cuáles son los derechosfundamentales que esta figura, aplicada al ámbito tributario, coadyuva agarantizar.
En tal virtud, no podremos detenernos a analizar lo relativo a sunaturaleza jurídica, clases, requisitos o efectos; temas que, indudablemente,tienen un profundo interés teórico y merecen un análisis exhaustivoindependiente.
En el Ecuador, el silencio administrativo en materia tributaria estánormado en el Código Tributario8 y en la Ley Orgánica de Aduanas9. Desde 1995, sus efectos son positivos10, y, por tal motivo, nuestra exposición tratarásobre éste.La Corte Suprema de Justicia (hoy, Corte Nacional) ha emitido variasresoluciones en las que ha aplicado esta figura.11
No obstante, en la enorme mayoría de casos no ha mediado de su parte un análisis ni siquieramedianamente profundo sobre sus aspectos dikeológico y ontológico,limitándose a aplicarla casi en forma mecánica.
La gran mayoría de fallos no hace mención alguna a los derechosconstitucionales que el silencio administrativo salvaguarda; los que lo hacen,aluden a ello en forma tangencial.
En tal virtud, hemos de dar nuestro parecer al respecto sin asirnos del criterio de nuestra Corte Nacional de Justicia.
Encontramos que, entre los múltiples derechos que nuestra NormaFundamental reconoce, el silencio administrativo positivo en materia tributariaresguarda, principalmente, a tres: el derecho de petición; el derecho a laseguridad jurídica; y, mediatamente y en ocasiones, el derecho a la propiedad.
Es menester abordarlos separadamente:
Nuestra Constitución Política consagra del derecho que todo particular tiene a dirigir quejas y peticiones a las autoridades, y a recibir una respuestamotivada.12
La Corte Suprema de Justicia (hoy, Corte Nacional) se ha referidoa éste como un derecho cuyo propósito es formular reclamaciones por la falta de atención a aquellas necesidades que deben ser atendidas por laadministración pública y formular propuestas para mejorar su marcha.13
Este derecho fue reconocido en nuestro ordenamiento poco después dela fundación de la República. La Constitución de 1843 ya lo contemplaba; la de1878 adicionó el derecho a obtener la resolución respectiva; y la Carta Magnaecuatoriana de 1945 llegó, incluso, a establecer el plazo de 30 días para que elfuncionario público que hubiere recibido una petición o reclamación sepronunciara al respecto.
En derecho comparado, la situación es similar.14
Asimismo, son diversos los instrumentos internacionales de derechoshumanos que lo consagran: la Declaración Americana de los Derechos yDeberes del Hombre, en su artículo XXIV establece que "(t)oda persona tienederecho de presentar peticiones respetuosas a cualquier autoridad competente,ya sea por motivos de interés general, ya de interés particular, y el de obtener pronta respuesta´; la Convención Americana de Derechos Humanos reza, ensu artículo 1.1., que "(l)os
Estados Partes de esta Convención se comprometena respetar los derechos y libertades reconocidos en ella y a garantizar su libre ypleno ejercicio a toda persona que esté sujeta a su jurisdicción, sindiscriminación alguna («)´; etc.Podemos inferir, en consecuencia, que el derecho de petición tiene doselementos esenciales: la posibilidad de presentar reclamos y peticiones ante laautoridad, y el derecho a recibir de ésta una respuesta en la forma y el tiempodebidos.15
El silencio administrativo positivo guarda estrecha relación con elsegundo de esos elementos, a saber, el derecho a recibir una respuestamotivada y pronta a las peticiones y reclamaciones presentadas ante laadministración.
Empero, es nuestro sentir que el silencio administrativo no espropiamente una garantía de este derecho. Por "garantía´, siguiendo a CABANELLAS, entendemos a aquel medio con el que se asegura a los individuosel disfrute y ejercicio de sus derechos.16
Un pronunciamiento del ya extinto Tribunal Constitucional tal vez nospermitirá explicar con mayor claridad tal aserto:
(El) derecho de petición no constituye el derecho a recibir siempre una respuesta positiva, sino la que es pertinente,término que, en el ámbito jurídico, es lo conforme aderecho.17
El derecho de petición implica, valga la redundancia, el derecho aobtener una respuesta jurídicamente pertinente por parte de la autoridad antela cual se dedujo el reclamo respectivo.
El silencio positivo no garantiza que se dé al particular la respuestadebida (que puede no ser positiva); simplemente se acepta su petición oreclamo.La doctrina y la jurisprudencia han sostenido en forma unánime que elsilencio positivo no puede tener como efecto entender la aceptación depeticiones o reclamaciones que, en primer lugar, no habrían podido ser aceptadas:
En consecuencia el efecto estimatorio del silencioadministrativo, establecido a favor del derecho de petición,de ningún modo puede contrariar el ordenamiento jurídico, pues habría una contradicción con la configuración ycontenido mismo de aquel derecho fundamental, que exigeuna respuesta que sea conforme a derecho.18
Si bien no es el propósito de este trabajo el abordar cuáles son losrequisitos necesarios para que opere el silencio administrativo, bástenos conadelantar nuestro criterio en el sentido de que para ello se requiere sólo delcumplimiento de los requisitos previstos en la ley (i. e. la presentación de unapetición o reclamación ante autoridad competente y la falta de respuesta en eltiempo y forma debidos). Cuestión distinta es que el acto administrativo tácitoque de dicho silencio deviene pueda estar afecto de causales de nulidadabsoluta o que, incluso, no verifique siquiera los requisitos para estimárselo jurídicamente existente.Bajo esa premisa, se explica por qué nuestro sentir de que el silencioadministrativo puede no garantizar una respuesta debida y que, en tal virtud,por la forma en la que nuestro ordenamiento jurídico lo concibe, puede no ser la garantía ideal del segundo elemento esencial del derecho de petición: elderecho de petición implica el recibir una respuesta ajustada al ordenamiento jurídico, mientras que el silencio administrativo supone la aceptación tácita decualquier clase de petición o reclamo, sin perjuicio de lo manifestadoanteriormente. Adicionalmente, el silencio administrativo no conmina en forma alguna ala administración tributaria a cumplir con su obligación de resolver.19
Sin embargo, cabe recalcar que no exime a la administración de la obligación dedictar resolución expresa, sin perjuicio de que los efectos de ésta sean un tantoparticulares.20
En síntesis, consideramos que el silencio administrativo es un sustitutoeficaz del derecho a recibir una atención oportuna a las reclamacionespresentadas, mas no una garantía de su acatamiento. No lo consideramos unagarantía por dos motivos: no implica per se el cumplimiento de la obligación deresolver a cargo de la administración y, según expusimos, la respuesta queéste trae como consecuencia puede no ser jurídicamente pertinente.
El derecho a la seguridad jurídica implica una serie de supuestos. Unode ellos es la aplicabilidad de las normas jurídicas por parte de la autoridadcompetente. Nuestra Constitución, al referirse a este derecho, dispone losiguiente:
Art. 82.- El derecho a la seguridad jurídica se fundamentaen el respeto a la Constitución y en la existencia de normas jurídicas previas, claras, públicas y aplicadas por lasautoridades competentes.
El derecho a la seguridad jurídica tiene una...
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