Sentencia Nº Pleno C-85/16 de Superior Tribunal de Justicia de la Pampa, 2017

Fecha de Resolución:21 de Junio de 2017
 
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En la ciudad de S.R., capital de la Provincia de La Pampa, a los 21 días de junio de dos mil diecisiete, se reúne el Superior Tribunal de Justicia integrado por su presidente, Dr. H.O.D. y los señores ministros, D.. E.V.F., F.I.L.L., J.R.S. y E.D.F.M. a efectos de dictar sentencia en los autos caratulados: “Banco de La Pampa Sociedad de Economía Mixta c/ Municipalidad de S.R. s/ Acción de Inconstitucionalidad”, expediente nº Pleno C-85/16, registro Superior Tribunal de Justicia, del que:

RESULTA:
I. A fs. 49/72 el Banco de La Pampa Sociedad de Economía Mixta (BLP), por apoderado judicial, se presenta, constituye domicilio procesal y promueve acción de inconstitucionalidad de la ordenanza 5546/2016 contra la Municipalidad de S.R. (MSR).

Expresa que la ordenanza que impugna es contraria a la C.itución provincial y a la ley 1949, Carta Orgánica del Banco de La Pampa, por cuanto invade materia privativa de los poderes legislativo y ejecutivo provinciales.
En el apartado III, justifica la competencia del Superior Tribunal de Justicia con fundamento en el artículo 97, incisos 1 y 2, de la C.itución provincial.
Seguidamente, indica cuáles son las normas jurídicas involucradas y su análisis constitucional.

Expresa que el motivo de reproche es la atribución que se ha arrogado el Municipio de competencias reservadas a los poderes políticos provinciales, ya que ha asumido una función legislativa ajena a su competencia.
Agrega que fue precisamente la Cámara de Diputados, en ejercicio de atribuciones constitucionales, el órgano que sancionó la ley 96, de creación del Banco de la Provincia Eva Perón (año 1954) y, más reciente, ha sancionado la ley 1949, que aprobó modificaciones a la Carta Orgánica del Banco de La Pampa (anexo I).


Manifiesta que la norma jurídica indicada en último término instituye al Banco de La Pampa como agente financiero de municipalidades y comisiones de fomento, siendo la caja obligada para el ingreso de las rentas fiscales y los dineros, títulos y depósitos de todas las reparticiones oficiales y de los depósitos judiciales.

Destaca que las excepciones a esa obligación solo pueden ser dispuestas por decreto del Poder Ejecutivo provincial.
Entiende que el municipio ha incurrido en una doble invasión de competencia, desconociendo tanto la normativa constitucional como la legal provincial vigentes.
Sobre esa base, concluye que la ordenanza 5546 ha autorizado al Departamento Ejecutivo a realizar aperturas de cuentas corrientes y cajas de ahorro (art. 2) y canalizar las colocaciones de fondos disponibles en inversiones en cualquier entidad financiera regida por la ley 21.526 (cfr. art. 5), sin encontrarse constitucionalmente legitimado para ello.

Afirma que la intromisión del Municipio en esferas de competencias ajenas resulta manifiesta y redunda en la inconstitucionalidad planteada, ya que no ha respetado la jerarquía normativa.

Más adelante, expone que el BLP desde siempre ha sido el agente financiero tanto para el Estado provincial como para las municipalidades y comisiones de fomento, siendo esta entidad la que actúe como intermediaria entre la oferta y la demanda de productos y servicios financieros.

Agrega que el BLP constituye una herramienta fundamental y de relevante gravitación en el ámbito de la provincia para el desarrollo de los distintos factores que la componen, ya que es el único banco que llega a cada ciudad, localidad y pequeño poblado que integra el territorio provincial.

Dice que el espíritu de cooperación mutua que ha inspirado el texto del artículo 14 de la Carta Orgánica ha sido discutido por una norma jurídica de inferior jerarquía –la ordenanza 5546/16– que desoye la competencia y las prescripciones constitucionales en la materia.

Agrega que el BLP, sin perjuicio de su carácter de banco comercial minorista, tiene por función el apoyo al sector público y menciona, a modo de ejemplo, que los presupuestos provinciales prevén aplicaciones de fondos para el apoyo de actividades económicas y desarrollo de determinadas políticas públicas que se canalizan a través del subsidio de tasas mediante líneas de créditos (cfr. art. 17, VIII a y b).

En esa línea de razonamiento, expresa que uno de los motivos por los que el BLP es el agente financiero y caja obligada para el ingreso de las rentas fiscales y de los dineros, títulos y depósitos de todas las reparticiones oficiales encuentra su fundamento en que el Estado provincial garantiza los depósitos y todo tipo de operaciones financieras pasivas (cfr. art. 16, ley 1949).

Sostiene que la ordenanza 5546/2016 no respeta el principio de jerarquía constitucional ni contiene un fundamento atendible que justifique su dictado.

Luego de transcribir el debate en el C.D., oportunidad en la que la ordenanza fue aprobada por mayoría con el uso del doble voto de la presidencia, expresa que la norma jurídica que impugna ha desoído la legislación provincial.

Agrega que no existen fundamentos sustanciales para modificar el carácter de agente financiero del BLP.

Asimismo, dice que avalar la supremacía de la ordenanza sobre la ley y la C.itución provincial, convalidaría un estatus ilegítimo con afectación directa de las instituciones.

Finalmente, expone los fundamentos para la suspensión precautelar de la ordenanza que impugna –cuyo tratamiento se concretó por vía incidental–, funda en derecho la pretensión y solicita que se declare la inconstitucionalidad de la ordenanza 5546/2016.

II. A fs. 74/74 vta. el señor procurador general Dr. M.O.B. dictamina que “... el Superior Tribunal de Justicia es el órgano competente para resolver la acción impetrada”.

III. A fs. 92/115 vta. la Municipalidad de S.R., por apoderados, comparece al proceso, constituye domicilio procesal, contesta la demanda, plantea la inconstitucionalidad del artículo 14 de la Carta Orgánica del BLP y de la ley 1949 y solicita el rechazo de la pretensión procesal de la parte actora.

Niega cada uno de los hechos invocados por el BLP y expone su propia versión.

En ese último sentido, recuerda que las entidades financieras se dedican, primordialmente, a la intermediación financiera para lo cual captan ahorros de distintos sectores de la sociedad –operaciones pasivas: plazo fijo, caja de ahorro, etc.– que luego prestan en operaciones crediticias –operaciones activas: préstamos, leasing, saldo deudor en cuenta corriente, etc.–.

Por esa intermediación la entidad financiera obtiene una ganancia (spread) que resulta de la diferencia entre las tasas pasivas y las activas.

También dice que las entidades financieras brindan otros servicios y cita, a título de ejemplo, el ofrecimiento de tarjetas de crédito, los seguros, los servicios de cobranzas electrónicas y de cajeros automáticos, entre otras.

Destaca que, contrariamente a lo expuesto por la actora, el BLP ya no es un banco de fomento, conforme lo establecía el artículo 3 de la Carta Orgánica aprobada por el decreto-ley 254/60, hoy derogada.

Expresa que el fomento es realizado, por un lado, por el Estado provincial, a través del Ministerio de la Producción o del Ministerio de Desarrollo Territorial y por las municipalidades en el marco de la ley 2870 y del decreto 266/2016, al que la Municipalidad de S.R. adhirió por ordenanza 5356/16. Y por otro lado, por el Estado nacional a través del Banco de la Nación Argentina y del Banco Hipotecario.

Expone que la función social y asistencial en la ciudad es desarrollada por el municipio que se ocupa de los comedores, jardines maternales, centro de atención de violencia de género, etc.

Dice que si bien es cierto que el BLP constituye la entidad financiera por donde ingresan a los municipios los recursos girados por el Estado provincial, ello no ha sido modificado ni regulado por la ordenanza 5546/16.

Manifiesta que el BLP no otorga a los municipios ninguna asistencia financiera desde hace años, ya sea por lo establecido estatutariamente –banco comercial minorista–, por decisión empresarial o por incapacidad operativa.

Agrega que ello ha provocado que los municipios hayan tenido que recurrir a otras entidades financieras para afrontar el cumplimiento de los servicios o la satisfacción de las necesidades sociales y asistenciales de la comunidad.

Afirma que la incapacidad del BLP ha sido reconocida por su presidente, quien en una entrevista periodística consideró entendible que los municipios recurran a otros bancos para obtener créditos.

Más adelante, expresa que no es cierto que el BLP constituya un canal financiero para la implementación de políticas públicas y sociales, ni es la única entidad financiera –como se califica a sí misma– en ejercer esa función para el ámbito local.

Expresa que una decisión adversa al municipio provocaría la restricción a la libre disponibilidad de sus recursos, impediría obtener el máximo aprovechamiento de sus escasos ingresos, entorpecería la prestación de los servicios públicos que brinda en un contexto de emergencia sanitaria y limitaría el cumplimiento de sus funciones sociales y asistenciales.

Expone que no existe un trato igualitario en cuanto a los fondos que reciben las municipalidades, circunstancia que ha motivado que hayan tenido que recurrir a otros bancos para el cumplimiento de sus fines.

Sostiene que no hay fundamento o razón que avale la pretensión del BLP, que pretende que el municipio comercie exclusivamente con la entidad.

Entiende que una decisión contraria a la MSR, además de gravedad institucional, constituiría una violación a la autonomía municipal reconocida constitucionalmente, tanto en su...

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